肆无忌惮的帝国：谁来监管日内瓦坐拥百万瑞郎巨款的基金会？(二)
来自世界各地拥有万贯家财的捐赠者纷纷在日内瓦创建了个人名下的非营利性基金会，并从本地灵活的法律框架中获益。 他们的钱究竟源自何处，又流向哪里？监管机构的职责所在，便是找出答案。 然而，日内瓦的慈善家们轻而易举地就能从监管体系的缝隙和漏洞中悄然逃脱。
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第二部分：谁来监管日内瓦的众多基金会？为何事关紧要？
在日内瓦，有两家机构负责对驻扎于此的基金会进行监督：瑞士联邦基金会监督管理局(The Federal Supervisory Authority for Foundations，FSAF)和日内瓦州监管机构-日内瓦州基金会和养老金基金监管局(Autorité cantonale de surveillance des fondations et des institutions de prévoyance，ASFIP)。位于日内瓦的基金会需要根据其事务覆盖的范围，向其中一方或另一方报告。在瑞士全国范围内或在国际上进行事务运作的机构应当向瑞士联邦基金会监督管理局提交报告。而那些在日内瓦本地开展活动的基金会则应该向州级监管机构汇报。然而，基金会所公开宣称的目标是灵活变通的，它们可以利用这一点来巧妙地操纵上述汇报逻辑，从而最大限度地服务于捐赠者的利益。“打个比方，有些基金会在其目标中声明会在瑞士全国范围或国际范围开展事务，因为它们计划扩大规模，但事实上，它们最终只会在日内瓦本地开展工作。尽管如此，它们也依然只需要向瑞士联邦相关政府管理部门提交报告，”日内瓦州监管局局长让·皮罗塔(Jean Pirrotta)介绍道。
这两家机构遵循着不同的法律程序和要求。它们彼此之间没有任何协调配合，也几乎没有任何沟通。这种各自为政、各行其是的格局为那些想利用该系统弱点、钻制度空子的基金会提供了绝佳的漏洞。“有些基金会可能会聘请专业律师，寻求建议，帮自己去选择一家具备最简便的监管流程的机构，”瑞士联邦审计局(Swiss Federal Audit Office)的专家洛朗·克雷米厄(Laurent Crémieux)表示。
“你可以经营一家企业，然后将其伪装成非营利性组织。”
2021年，瑞士联邦审计局(Swiss Federal Audit Office)的专家劳伦特·克雷米厄(Laurent Crémieux)负责对联邦基金会监督管理局的审计工作进行了监督指导。联邦基金会监督管理局的日常任务，是监督日内瓦共计791家非营利性组织，而这些非营利性组织经手和管理的资金高达1700万瑞郎(约合人民币1.35亿元)。克雷米厄为我们描述了一个令人震惊和担忧的情况。“联邦当局主要进行形式上的检查，极少会对基金会创始人声明之外的(基金会)活动进行监督。如果(一家待成立的基金会呈交的)所有文件都符合要求，这家基金会就会获得批准、拿到成立许可，”他表示：“你可以经营一家企业，然后将其伪装成非营利性组织，这样就不会被察觉。”
另一个现实问题就是基金会文件的处理往往被拖延多年。尽管工作人员已有所增加，但需要监管的基金会数量也在持续激增，这意味着文件长期积压的情况仍然存在。与此同时，那些不受监督的基金会可以继续自由地开展活动。
克雷米厄不无遗憾地指出，自2017年上一次审计已明确指出绝大部分问题迄今，瑞士联邦层面几乎没有发生什么变化，可谓进展甚微。回溯过去五年，唯一有所改进的领域就是创建了一套数字系统来处理基金会提交的文件。而在2022年之前，基金会还依然必须通过邮寄方式提交文件。
当官方拒绝对有问题的基金会进行监管时
就在联邦监督系统不堪重负的同时，州级的监督工作似乎运行得更为顺畅。作为日内瓦州基金会和养老金基金监管局局长，让·皮罗塔(Jean Pirrotta)管理着一个由14名员工组成的团队，负责对600家基金会和200家养老基金进行监管。他向外界保证，不会延误对基金会提交材料的处理，并指出其团队的检查工作是全面彻底的，但没法做到侵入内部。“我们无法对所有基金会进行深入调查，不过一旦出现风险或隐患，我们就会展开调查。”
然而，以管制本州行政管理部门为己任的日内瓦审计法院，却并不认同这一立场。2011年，该法院曾表示，官方收到的由基金会方提交的文件“不足以了解基金会的活动和运作情况，也不足以帮助官方对其进行充分监督”。身为州级监督机构主管，皮罗塔对此表示理解，并一直在致力于解决这一问题。“从那以后，情况就发生了变化，”皮罗塔辩称。但当被问及他在日内瓦的工作还有哪些地方可以改进时，皮罗塔的回答是：”没有。“对他而言，各基金会对旗下财富管理不善、处置失当的风险被大大高估了。他用”健康“一词来描述设立于日内瓦的基金会资金管理的整体状况，而滥用资金行为的案例，在他看来则“实属罕见”。
但基金会欺诈行为是真的罕见，还是极少被发现？皮罗塔坦承：“如果我们发现任何可疑情况，我们也不会对涉事基金会进行监控。我们曾经遇到过由外国投资者(在日内瓦)设立基金会的案例，我们怀疑对方存在逃税行为，但我们没有跟进”，他解释道：“因为我们认为自己在应对这一情况方面无法胜任。”当被问及那些因存在问题而未能被他们持续监管的非营利性组织后续结果如何时，皮罗塔列举了一家基金会的实例。由于当年所有瑞士政府行政管理部门都拒绝对其进行后续监管，因此在接下来长达20年的时间里，那家基金会始终处于无人监管的“自我放飞”状态。
脱节的系统
瑞士各监管机构无法和其他牵涉到基金会监管调查的联邦级别专家进行沟通，这无疑让它们自身的缺陷被进一步放大。譬如，监管机构和财政局之间就毫无沟通可言。“在怀疑(某家基金会)存在涉嫌洗钱行为的情况下，监督机构是不允许与主管当局进行协商的，”克雷米厄解释称，反洗钱专家与其监管同行之间的这种不透明，使得监管机构无法深入了解他们可能面临的舞弊不法行为。“如果你是一名法律专家，对挪用公款、洗钱、税收优化或资产管理缺乏深入了解，你就无法轻易识别(基金会可能存在的)这些违规行为，”克雷米厄不无遗憾地表示。
同样的脱节也存在于联邦监管机构和各州税务部门之间，而后者则是唯一对基金会公共事业和潜在税收豁免拥有发言权的决策者。“这是由于税收保密。无论是在日内瓦还是在整个瑞士，税收保密的权重，要高于获取任何其他类型的信息，”他继续说道。
保密范围也延伸到了瑞士联邦审计局自身。2021 年，洛朗·克雷米厄及其团队提出要查阅各州的税务信息，却遭到了拒绝。“因此，我们无法核实免税方面的法律规定是否在全国范围内得到了恰当且一致的执行。”
这种相互脱节、支离破碎的系统造成了监管漏洞，导致监管工作变得愈发复杂并助长了滥用行为。
评估风险
意料之中的是，数据显示，监管机构并不会经常对基金会采取遏制性措施。
瑞士资讯SWI swissinfo.ch为撰写这篇报道而相继采访的六名受访者均认为，既然缺乏针对基金会滥用资金的相关举报，就表明这些基金会是清白磊落的。然而对于劳伦特·克雷米厄来说，想要对基金会滥用自身特权的可能性进行评估，实际上很难做到。 “一直以来，这都是风险评估中存在的难点。如果没有风险分析，就很难确切地知道风险是高还是低。”
他的团队在进行审计工作的过程中，发现了两个存在问题的案例：一家制药公司创建了一家旨在提高大众对某种疾病认知的基金会，这让审计人员怀疑，这家基金会不过是背后的制药公司为了推广和销售自家药品所打出的幌子。审计人员还指出，另一家基金会从某个单一捐赠者那里收到了数百万英镑的捐款，但从未有相关机构对这些捐款进行过调查。“这些都是真实存在的案例，”克雷米厄坚称。
不过，对于代表着瑞士220家基金会的伞状组织“瑞士基金会”(Swiss Foundations)来说，目前基金会的监管程度是“令人满意”的。该组织的法律和策略事宜负责人帕特里夏·莱格勒(Patricia Legler)指出，对并不构成任何风险的基金会施加过多限制，是危险之举，“过度控制，意味着基金会将会把金钱和资源耗费在回应监督要求上，而不是用于慈善工作”。
目前，瑞士慈善基金会的监管天平似乎倾向于自由一端，而非问责，但这种情况在未来可能会发生变化。联邦基金会监督管理局在接受采访时已表示，它已根据2022年度联邦审计局报告(2022 Federal Audit Office report)中所提出的逐条建议，在人力资源和程序方面启动了重组进程。
(编辑：Virginie Mangin/ds，编译自英文：张樱/gj )
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