聯合國安理會失敗的原因

安理會成立之初只是為了回應主權國家之間的戰爭，但其工作範疇卻越擴越大。 sda-ats

根據《聯合國憲章》，聯合國安全理事會負有“維護國際和平與安全的首要責任”，但面對現實衝突，它的腳步總被羈絆；要改革，也舉步維艱。這裡我們來解釋一下原因，而瑞士又可以做些什麼。

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安理會是如何運作的？

安理會運作得很是吃力，因為它是按照“列強”角力的結果運作的。蘇聯解體後，各成員國之間確實有一段時間合作緊密，那主要是因為俄羅斯被削弱了實力，而中國正積極融入世界經濟。

如今形勢已發生逆轉。中國已成長為世界強國，俄羅斯正試圖重建如蘇聯般的權力王國。其他大國如巴西、奈及利亞、南非和印度也都希望能獨當一面。

安理會共有15個理事國。其中5個二戰勝利者-美國、英國、法國、中國和蘇聯/俄羅斯，為常任理事國，可以憑否決票拒絕決議的通過。

聯合國大會每2年依區域分配原則選出(2個來自亞洲、2個來自拉丁美洲、3個來自非洲、2個來西歐、1個來自前東歐國家)10個非常任理事國。

1946年1月17日，聯合國安理會第一次會議在倫敦舉行。與會的有聯合國代表、波蘭、俄羅斯、英國、美國、澳洲、巴西、中國、埃及、法國、墨西哥與荷蘭。 Keystone

安理會的決定，通常被稱之為“決議”，如獲得多數票-9票同意，且常任理事國(5常)並無異議，即獲通過。至於“程序中”的決議則5常的否決無效。

成員國有遵從決議的義務，但只要不是依據聯合國憲章第7章所推出的強制性措施，則無須承擔責任。只有出台強制措施，各國才能派出“藍盔軍”，也就是出動聯合國維和部隊；又或者實施封鎖，制裁某些國家、企業或個人(如貿易禁運、賬戶凍結和護照禁用)，這些都是強制執行的，瑞士要自動履行。

問題出在哪裡？

安理會並不是時時處處受阻，難以運作。對於日程上的近50個議題，大部分都已形成決議，例如今年在面對阿富汗和蘇丹的局面時，都作出了反應。

但是如果大國的利益直接受到了影響，則會利用否決權(或否決威脅)讓決議落空，或改變安理會的立場。這方面現成的例子有俄羅斯入侵烏克蘭、以色列在加薩走廊的行動，以及中國針對穆斯林平民和美國軍事基地關塔那摩的非法關押等問題。

這些都存在於安理會的視覺死角，而目前這類議題的數量仍在增加。現有的許多和平任務授權書在延期時都會面臨爭議，或直接被否決權廢掉。

像是「和平、女性、安全」第1325號決議(德)外部連結外部链接這樣的成功之作，將「女性推進和平」這樣的議題長期置於安理會的議程上，如今是難以想像的。還有大規模派遣藍盔軍，就像冷戰後對非洲那樣，現在也不可能了。

Keystone

在安理會的運作過程中，到處都充斥著這種對於合作的不信任與不滿。發言的代表和代表團成員的合法性經常遭到質疑，與烏克蘭相關的議題變成了「以眼還眼、以牙還牙」的鬧劇。在安理會中只要西方國家就戰事確定一項開會日程，俄羅斯馬上會針對西方向基輔輸送武器組織另一場會議。

這浪費了大量寶貴的會議時間(安理會每年約有800場會議)，並透支了每月更換一次的輪值主席的精力。瑞士就於今年10月第二次當選輪值主席，因此深知個中甘苦。

有些小伎倆往往透過“缺席”這種程序慣例而取得成功。畢竟安理會的議事規則都只是“暫行的”，這既給了精心佈局、即興行動以空間，也給陰謀詭計提供了不少迴旋餘地。

種種這些經年累計的“實證策略”，都於2017年被收錄於“主席說明”(presidential note，第507號)。

安理會在另一方面卻運作良好，但這又構成了新的問題：沒有任何法律手段可以限制它的封鎖令。誰要是因為安理會的某項決議而失去了銀行帳戶的使用權、外國簽證，那麼他完全沒有維護自己法律權益的可能。 在制裁蓋達組織/伊斯蘭國時，安理會設立了一個監察機構(德)，對制裁案進行檢驗，並在必要時提出建議。至於其他的14個制裁制度，則只能向聯合國秘書處的「協調人」投訴，但往往無功而返、淹沒在官僚主義的浩瀚紙海中。

建議進行哪些改革？

最迫切的2項改革是針對安理會的組成和5常否決權的。安理會的組成基本上延續了二戰後的格局，當時的戰敗國德國、日本被排除在外，而許多現在的主權國家當時還只是歐洲的殖民地。

安理會應該代表的是當今的世界格局，但如何才能代表，則是盤桓、討論了近40年的議題，針對否決權的議題也是如此。要改變這2點都需要修改聯合國憲章，也就是說需要2/3的國家做出決議、通過，還要得到5常的首肯。

而這根本不可能。所以法國和許多其他國家，這其中也包括瑞士建議理事國能夠自願地自我限制：當議案與種族滅絕、戰爭罪行和反人類罪行有關時，5常應自願放棄否決權。

一系列的改革草案(德)外部連結外部链接都是為了在“工作方法”上做出重大改變，安理會應該向其他國家開放。

安理會的理事國應該向其他國家進行詳細地情況通報，更多地聽取“平民社會”的意見，更多地照顧到那些受安理會決議波及的人，特別是給反封鎖令提供上訴可能。

瑞士的角色

近20年來瑞士一直致力於推動安理會“工作方法的改革”。 2005 年“世界高峰會”後，它與列支敦士登、約旦、新加坡和哥斯達黎加組成了“小五國”(Small Five)，並在聯合國大會中為了相關決議的通過而努力。

雖然該議案獲得不少支持，但巨大阻力卻來自三巨頭(美國、俄羅斯和中國)，其草案甚至未進入投票程序。此外還有27個國家組成的小國集團(ACT，accountability，coherence，transparency)，和“小五國”一樣為了同一目標而奮鬥。

瑞士也積極參與其中。對工作方法進行改革是瑞士在安理會的4項重點工作之一。

進展如何？機會如何？

自1945年起，聯合國憲章已進行5次補充修改，但就當今局勢來看幾乎不會再有改動。 如果想針對制裁有更好的申訴可能，那麼就要看能否在當地迂迴前進。

對制裁蓋達組織和伊斯蘭國支持者的監察授權書於2024 年6月到期，美國負責就此協調、更新。馬耳他正在就其餘14個制裁制度協調人的責任清單進行重新梳理。

但就“工作方法”的改革來說，與其說取得了進步，不如說是倒退。平民社會的聲音越來越難聽到，安理會新的、與“對話”、“互動”有關的工作形式，經常被否定。

日本也正在完善“507主席說明”，其目標是在年底達成一致。它一方面要將已達成的目標規範下來；另一方面又增添了技術上的改進。例如在官方溝通中允許使用網路傳遞訊息以取代傳真。

(編輯：Marc Leutenegger，編譯自德文：宋婷/xy，繁體校對：盧品妤)