“瑞士法典取代外国法官”：究竟怎么回事？

瑞士国家法-应该高于国际法吗？ Keystone

11月25日，瑞士选民将就全民动议案“瑞士法律应取代外国法官”作出投票。该动议欲将瑞士联邦宪法置于国际法之上。其核心在于，公民投票决定不应屈从于国际条约。反对者认为，这将置人权于不顾。

这篇文章是瑞士资讯swissinfo.ch直接民主特刊 #DearDemocracy的一部分。

联邦公民动议案“用瑞士法律取代外国法官”(自我决定动议)(德)外部链接由瑞士人民党(SVP，右翼保守党)提出。他们希望将瑞士宪法-而非国际法，是瑞士所有法源的最高法典写入宪法。

其核心内容在于，应将瑞士人民投票的决定置于国际法之上，换句话说就是：直接民主不应屈从于国际条约之下。据发起人表示，该动议是针对政府、议会和联邦法庭贯彻投票决议太过随意而作出的反应，也是为了避免违背国际法。

目前状况如何？

现行瑞士法律对国际法和瑞士宪法之间的等级关系既没有作出具体的，也没有作出决定性的澄清。按一般规范和裁定来说，基本上以国际法优先(德)外部链接，虽然瑞士宪法中并未明确指出。

因为宪法比较笼统，所以法庭有比较大的活动空间。例如联邦法庭就不得不在联邦法与国际法发生冲突时，多次就优先问题作出说明。宪法其实将两者列为“对法庭具有决定”作用(德)外部链接的同等地位。

然而不具备决定性作用的，恰恰是瑞士宪法本身。这使得议会可以对令人不快的全民动议案相对简单地宣告无效：也就是说议会可以“半心半意”地对全民动议案进行贯彻实施。要知道：全民动议案只能更改宪法；然而具体法律的制定都要由立法机关，也就是议会来决定。对法庭来说，这种“被注水”的贯彻性法律才是最具权威的，而不是由全民动议案而引出的宪法法令。这点正是动议提出者的眼中钉肉中刺。

倡议人的计划

该动议案计划(德)外部链接将瑞士宪法从原则上置于国际法之先，除了那些强制性的例如禁止酷刑和奴役等国际法以外。当宪法与国际法发生冲突时，瑞士可以对国际条约进行修改或解约。今后只有通过瑞士全民公投的国际条约，才能在法庭上起到决定性作用。

倡议人的论据是什么？

动议提出者认为，直接民主目前岌岌可危，他们希望凭借该动议可以保护、或者说重新建立直接民主。瑞士人民党称(德)外部链接，瑞士的直接民主形式是“世界上独一无二的自我决定”，可自2012年联邦法庭裁决将国际法置于联邦宪法之上后就已失效。以致后来联邦委员会和议会干脆就没有贯彻针对“欧盟人员自由流动协议和欧洲人权公约 (EMRK)”的公民投票决定。与此同时，还有更多的国际委员会和机构开始实施国际条约，而没有让瑞士人民置喙。

因此，倡议人将他们的动议理解为“支持直接民主”(德)外部链接。今后公民投票决定将不会因为国际条约的制衡而被大打折扣，如同反对大规模移民动议和驱逐动议 一样。该动议涉及到的是一项原则问题：瑞士到底还要不要保留直接民主。

该动议会带来什么后果？

动议究竟会带来什么后果，尚在争议之中。这里是有争议的几点：

• 废除条约：动议反对者称，共有5000条国际条约因有冲突而需要审核，必要时要重新谈判甚至废除。其中600条重要的经济协议处于危险之中。瑞士人民党对此予以否认(德)外部链接：没有一项对国民经济有重要影响的条约受到威胁，因为这些条约都不会与瑞士宪法发生矛盾。

•  人权：反对者警告说，特别是欧洲人权公约将在瑞士被废除，瑞士人面对斯特拉斯堡的欧洲人权法院(EGMR)，将不再能够抵抗。瑞士人民党则表示，废除欧洲人权公约并不是自决动议案的目的，然而它可能会受到连累。不过即使没有取消欧洲人权公约，据动议反对者称，斯特拉斯堡人权法庭的判决对瑞士也毫无效力，因为人权公约在1974年被通过时宣布不受公投的制约，按照倡议人的设想，也不会对法庭具有决定性意义。对瑞士人民党来说，这没什么大不了的：斯特拉斯堡的“外国法官”完全不重要，因为瑞士在自己的宪法中已经对人权作出了保障。

• 法律安全性：倡议提出者认为(德)外部链接，该动议提升了法律的安全稳定性，因为它清晰地规定出联邦宪法是一切法源中最高的。如今当瑞士宪法与国际法发生冲突时，这点是不明确的，而反对者认为(德)外部链接，正是该动议的矛盾重重损害了法律的安全性：因为哪些国际条约需要重新谈判、取消或者中断，以及由谁来决定，这些都不明确。

• 不可靠的缔约方：反对者称，该动议损害了瑞士作为可靠的国际缔约方的形象，因为这会导致合约的中断。瑞士人民党则表示(德)外部链接，瑞士只会中断少数合约，重要的国际条约都通过了全民公投，因此今后在法庭上还将起到决定性的作用。

• 与欧盟的问题：反对者担心(德)外部链接，与欧盟的双边条约将会作废。在这点上，瑞士人民党也不敢用力过猛，他们已经提交了其他动议(德)外部链接，旨在准确地将与欧盟的人员自由流动协议“挑出来”废除。

• 经济后果：经济行业协会Economiesuisse的意见是(德)外部链接，自决动议将危及瑞士的经济地位。而瑞士人民党反驳说(德)外部链接，直接民主才是稳定而富有吸引力的经济基地的保障。

为什么政府建议否决？

联邦委员会建议否决(德)外部链接：该动议是拿国际条约在冒险，会带来很大的法律不稳定性，并且削弱瑞士作为经济重镇的地位。此外，也不利于人权的保护。

瑞士议会意见如何？

议会拒绝了该动议(德)外部链接：国民院以129票对68票，联邦院以38票对6票对其予以否决。就各党派来说，只有瑞士人民党支持该动议。

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反对者的广泛联盟

不仅政府、议会和各党派(德)外部链接的多数派否决了自决动议，民间组织也形成了一个较广泛的反对联盟。各组织因不同的原因而拒绝了该动议：对经济行业协会Economiesuisse(德)外部链接来说，该动议是对经济利益的正面进攻，大学教授联盟(德)外部链接警告说这是对司法稳定性的损害，非政府组织(德)外部链接主要认为这危及到了人权，自由行动活动组织(德)外部链接则担心这会给外交政策带来不良影响。

海外瑞士人的代表在今年8月海外瑞士人议会的会议中表达了一致意见，对自决动议予以否决。生活在海外的瑞士人会直接受到国际公约的影响，因此，他们更加推崇一个趋向于国际化的瑞士。

(翻译：宋婷)