减轻制裁影响，拯救患者生命
由于担心违反规定，银行不愿处理流向被制裁政权的资金，这往往会给当地民众带来重重困难。瑞士一直在努力解决伊朗和阿富汗面临的这一问题，但效果甚微。
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“我愤怒至极，”在2021年秋季访问阿富汗后，红十字国际委员会(ICRC)行动部主任多米尼克·斯蒂尔哈特(Dominik Stillhart)这样写道。在结束对阿富汗为期六天的访问后，他在红十字国际委员会网站上发表的一份个人声明中指出：“从远处看到骨瘦如柴的孩子，一阵惊恐感油然而生。”
“站在坎大哈最大医院的儿科病房中，当你看着饥肠辘辘的孩子们空洞的眼神，看着绝望的父母神情痛苦，场面是那么令人愤怒。”
问题出在哪里？在于缺乏资金。几个月前，塔利班入驻喀布尔，全面掌控国家机构。这个极端组织自20世纪90年代以来一直受到联合国制裁，并在2001年9月11日美国本土发生自杀式袭击后，被美国列为恐怖组织。2021年8月，美国总统乔·拜登(Joe Biden)冻结了阿富汗中央银行在纽约的70亿美元资产。
随着制裁行动在全球范围内日益增多，制裁对医疗服务造成的灾难性影响正日益引起各国政府、学术界和人道主义组织的关注。尽管在制裁背景下获取药物的问题已经存在了数十年，但解决方案仍然遥遥无期。
2020年，瑞士政府发起了一项倡议，意在简化药品运送至伊朗的流程。此外，瑞士还在管理一个冻结的阿富汗资产基金，该基金或可用于为当地居民提供援助。但由于银行不愿与受制裁政权打交道，这两项倡议都受到了阻碍。
斯蒂尔哈特写道：“对银行服务的制裁正在拖垮当地经济，并阻碍了双边援助。”他指出，红十字国际委员会已经介入，帮助防止阿富汗公共卫生系统的全面崩溃。“这一切的痛苦，实际上都是人为造成的，因此令人愤怒。经济制裁本意是惩罚喀布尔当权者，但却使阿富汗全国数百万民众无法获得生存所需的基本物资。”
关于制裁的争议
20世纪90年代，联合国在1991年海湾战争期间对伊拉克实施禁运，制裁对公共卫生的影响首次登上新闻头条。据联合国儿童基金会(Unicef)1999年发布的一份报告估计，自战争爆发以来，伊拉克政府控制区的儿童死亡率翻了一番。
一种普遍的说法是，制裁导致伊拉克约五十万儿童死亡。当时的美国驻联合国大使马德琳·奥尔布赖特(Madeleine Albright)曾公开表示，这是一个艰难的决定，但却是必要的代价。然而，近二十年后，发表在《英国医学杂志：全球健康》上的一篇研究文章驳斥了这些儿童死亡数字，称这些数据被萨达姆·侯赛因(Saddam Hussein)政权篡改，旨在争取解除制裁。
这一事件表明，试图准确评估制裁对药品可及性和公共卫生的广泛影响，往往容易受到政治因素的影响。为受制裁国家的统治者经常将平民的痛苦归咎于外部制裁，从而转移民众对其治理不善的关注。
伊拉克的人道主义危机促使国际社会从全面制裁转向更有针对性的制裁。现如今，联合国的制裁更多地针对特定的个人或组织，措施包括资产冻结、旅行禁令或武器禁运。即便如此，普通民众仍未能完全免受其害，部分原因是一些西方国家从2000年代中期开始实施自己的单边制裁，与联合国实施的制裁区分开来。石油等关键行业以及参与贸易的航运公司和银行都成为制裁对象。
日内瓦国际关系及发展高等学院(Geneva Graduate Institute)的研究人员在2020年11月发表的一篇论文中指出：“在所有受制裁的地区，当地政府的失职和腐败都加剧了人道主义状况的恶化。”他们写道：“但有证据清楚地表明，由于制裁的全面化，人道主义状况持续恶化，而这正是定向制裁所要避免的情况。”
研究人员发现，尽管对关键商品实行了豁免，但对于受到严重制裁的国家来说，购买药品变得十分困难，因为大多数处理资金的国际银行都在降低业务风险。在伊朗制裁案例中，“银行不愿处理支付请求[……]导致重要商品贸易面临障碍，中断了从外国制药商到患者的药品供应链，尤其是对最先进的药品而言。”
为了解决药品供应的瓶颈问题，瑞士政府尝试为伊朗的医疗物资建立一个特殊的支付渠道。在2020年建立的机制中，出口商和银行向瑞士联邦经济事务秘书处(SECO)报备他们拟在伊朗开展的商业活动和合作伙伴。瑞士联邦经济事务秘书处对信息进行核实，并与美国财政部共享信息，然后由美国财政部出具保证，保证交易可以按照美国法律进行处理。
该渠道首次试点支付了230万欧元，将抗癌药物从瑞士运往伊朗。然而，根据瑞士联邦经济事务秘书处向瑞士资讯提供的数字，此后只进行了五笔交易，累计交易额达到510万欧元。
没钱买药
对阿富汗实施制裁后，许多资助该国医疗服务的人道主义组织暂停了援助，导致医院没有现金购买药品。到2021年底，阿富汗面临全世界最严重的人道主义危机。
为减轻平民的苦难，联合国于2021年12月豁免了与阿富汗有关的制裁，以期国际捐助者重新介入。美国随后批准了多项通用许可证，涵盖人道援助活动、汇款和药物出口。
为了让援助组织在严重的流动性危机中正常运作，联合国开始向阿富汗空运现金。2022年空运了18亿美元，2023年1月至6月中旬再空运8.8亿美元。
然而，挪威难民理事会今年3月发布的一份研究报告认为，国际银行不愿处理资金转账业务，阻碍了帮助阿富汗获得药品的相关行动。报告指出，在针对塔利班的制裁下，关于企业能做什么、不能做什么普遍存在误解，这阻碍了企业开展阿富汗业务，也阻碍了阿富汗的私营部门从经济崩溃中复苏。
如今，距离斯蒂尔哈特先生痛斥阿富汗卫生危机已过去两年，但他认为形势依然不容乐观。他现在是瑞士慈善救助机构(Swiss Humanitarian Aid Unit)的负责人。今年7月，他告诉瑞士资讯：”阿富汗的卫生部门状况仍然堪忧。农村地区获得医疗服务的机会尤其有限。”
尽管阿富汗当局已设法将公共服务稳定在较低水平，但“经济面临的资金短缺仍是一个棘手问题”，斯蒂尔哈特说。医院仍然完全依赖国际援助。“原则上，对于人道主义组织的依赖不应该长期存在。但没有一个政府会向塔利班提供资金。”
瑞士在阿富汗经济复苏和恢复药品供应渠道方面发挥着至关重要的作用。美国在塔利班掌权后冻结的半数阿富汗资产(35亿美元)已经转入巴塞尔的一个银行账户，并由设在日内瓦的“阿富汗人民基金”进行管理。从长远来看，该基金可以帮助稳定阿富汗的医疗系统，但在短期内，制裁和风险考量仍是问题的核心。
在6月份的一次会议上，基金托管委员会“讨论了合规服务提供商的确认事宜，以协助尽职调查和与付款相关的控制程序”。该基金的执行秘书安德烈娅·达尔奥利奥(Andrea Dall’Olio)告诉瑞士资讯，截至10月，该基金仍“无法预计确切的付款日期”。
(译自英文：瑞士资讯中文部，编辑：Nerys Avery)
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