为何任由一项饱受争议的中瑞协议过期

自2007年签署谅解备忘录起，中瑞两国双边关系不断深化，双方高层曾多次互访。 Keystone / Alessandro Della Valle

迫于公众的强烈抗议及来自各组织的压力，瑞士政府搁置了一项允许中国特工前来瑞士核查中国公民身份的协议。但围绕这一协议的性质和目的的问题仍困扰着移民官员。

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根据中瑞两国在2015年底达成的协议，中国治安官员可以入境瑞士并停留两周(费用由瑞方承担)，以核实收到驱逐令的疑似华人非法移民持有中国籍。

8月《新苏黎世报周日版》(NZZ am Sonntag)揭露(德)外部链接了这项协议的存在，即刻在瑞士引发轩然大波。不少议员谴责中国的人权纪录并呼吁不要续签该协议，称不清楚被驱逐者遣返中国后的命运。一群来自香港的瑞士居民给司法部长卡琳·凯勒-苏特(Karin Keller-Sutter)和瑞士联邦移民事务秘书处(Swiss State Secretariat for Migration)寄去信件，信中也提出了类似的请求。

瑞士联邦移民事务秘书处12月中旬发表声明表示，该处与中国公安部签署的此项协议已经于12月7日到期，不再有效。

秘书处发言人丹尼尔·巴赫(Daniel Bach)告诉Keystone-SDA通讯社：“我们还没有与中国具体讨论(续签该协议)。这不是我们的首要任务。”

被遣返者的待遇

国际特赦组织(Amnesty International)瑞士发言人纳迪亚·伯伦(Nadia Boehlen)称，该组织也以书面形式向移民秘书处表达了忧虑。

她表示：“协议未得到续签，我们对此表示欢迎。只要中国不就(被遣返)人员的待遇提供保证，协议就不应该签署。”

瑞士联邦移民事务秘书处透露，该协议仅执行过一次。两名中国官员于2016年受邀前来瑞士，而瑞士当年共计向中国遣返了13人。发言人艾曼纽埃尔·贾奎特·冯·苏里(Emmanuelle Jaquet von Sury)在电子邮件中强调，最终决定驱逐哪些人出境的是瑞士，而不是中国。

瑞士联邦国民院外交政策委员会于10月做出决定，要求在续签协议之前应该与委员会进行磋商。尽管任何最终决定都将由联邦委员会(行政分支)做出，但一位专家指出，这表明围绕该协议的大环境已经发生了变化。

苏黎世大学大中华区研究资深讲师高喜明(Simona Grano)则解释说：“按照我个人的理解，媒体和公众对中国对待异见者的方式和在新疆、香港等地侵犯人权的行为日益感到不满，这使得该协议被冰封。”

今年8月，包括知名民主派活动家黄之锋在内的多人曾公开批评这份中瑞协议。本月他因组织非法抗议集会在香港锒铛入狱(英)。港岛因今年6月引入的一部国家安全法爆发大规模抗议，也导致了多起逮捕与搜查。

近几个月来新疆维吾尔少数族群所受待遇(英)得到披露，也令人权团体的忧心不断加剧。

国际特赦的伯伦表示：“移民事务秘书处向我们承诺，藏族和维吾尔族的寻求庇护者不会受到(中瑞协议的)影响，但根据新安全法，香港人士可以被起诉。这是个大问题。”

英国边山大学(Edge Hill University)法学资深讲师玛丽朱利亚·焦夫雷(Mariagiulia Giuffre)也认为，对维吾尔人和西藏人做出的保证“还不够，其他许多人可能都有理由害怕返回中国”。

对此，移民事务秘书处在该声明中再次重申，中方官员的核查仅限于那些“返回原籍国后不会受到迫害的人”。但据贾奎特·冯·苏里所言，“基于主权”，瑞士移民当局不会跟踪那些被驱逐出境者的情况。

特工行动？

上周，人权组织保护卫士(Safeguard Defenders)发表了一份报告，严厉批评了该协议，并指责瑞士政府合谋掩盖事实。该组织质疑是否有必要邀请外国代理人进入瑞士，这些人持有的可能是旅游签证，这样他们就可以进入整个申根地区。

保护卫士负责人彼得·达尔林(Peter Dahlin)对《卫报》表示：“这两周内这些人的行动完全不受监管。如果一切被保密，那就意味着其他政府也不会知道。”

联邦移民事务秘书处否认了对所谓“秘密协议”的指控，并称中瑞之间协议与同其他国家就驱逐外国公民达成的“大约60项”协议相似。

焦夫雷则表示，与中国达成的协议似乎是“一项与重新准入有关的……非正式合作协议”，而不是一份标准的重新准入协议，后者通常是公开的国际协定。

焦夫雷最近出版了一本关于寻求庇护者重新准入的著作。这位法律专家补充说，非正式安排“通常不包含对难民的保障措施，也不受公众审查、议会辩论和监督”。

中瑞协议商定，由中方挑选并允许“不以官方身份”进入瑞士的特工，其信息不需要向瑞士披露，焦夫雷认为这一规定并不符合国际人权法。

高喜明对此指出，此类关于驱逐的合作通常通过大使馆完成。例如，瑞士与印度的协议就规定了两国如何通过外交渠道要求核实印度公民的身份。

但据联邦移民事务秘书处的冯·苏里表示，瑞士还有大约20项与中瑞协议条款类似的其他协议。她补充指出，即使在未签署双边协议的情况下，根据瑞士关于驱逐出境的法律仍然可以邀请外国代表进行核查。

“重新准入的相关规定是国际法的常规组成部分，但中瑞协议的保密状态以及留给公安部特工的某种回旋余地和自由裁量权……似乎至少在利益方面向中国倾斜，” 高喜明这样认为。

她进一步解释称，中国公安部是该国的主要执法机关，也是中国国家移民局的主管机关。

北京外交部的发言人则对法新社表示，相关报告“罔顾事实”，其他欧洲国家也同中国有类似的协议。

续签有争议的协议

瑞士是否会同中国续签这项协议，目前仍不明确。联邦移民事务秘书处发言人丹尼尔·巴赫对《新苏黎世报周日版》表示，联邦委员会将“首先等待议会讨论”，同时也指出协议“原则上符合瑞士的利益”。

在高喜明看来，协议更新的空间“一天比一天小”。2015年的协议是在两国高调签署一项重磅自由贸易协定仅仅两年之后达成的。今天，中国是瑞士的第三大贸易伙伴。自2007年签署谅解备忘录起，中瑞两国双边关系不断深化，双方高层也曾多次互访。

这位研究中国的专家表示：“(这项协议)很可能是在善意的基础上达成的，瑞士方面也有些天真。”

她补充说，“在维护与中国商业关系的需要与针对中国在国际和国内行为越来越多的批评”之间，瑞士尚需找到平衡，同时“又不放弃其民主价值观”。

伯伦也认为瑞士与这一亚洲超级大国的关系处于“微妙”的局面。但未来的任何协议都不应保密，这是国际特赦组织的底线。

她指出：“瑞士有权签署重新准入协议，但政府必须确保不再有中国秘密特工，而且这些协议要符合人权标准。”

(译自英语：瑞士资讯中文部)