美國能否發揮公信力，人權理事會上見分曉
時隔四年後，美國重新成為聯合國人權理事會成員國。他們表示自己準備對抗獨裁政權，並讓侵犯人權者承擔責任。他們會公正地這麼做嗎？
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美國本月以成員國身份重返聯合國人權理事會(HRC)。在美國前總統唐納·川普(Donald Trump)執政期間，美國於2018年退出了這個位於日內瓦的政府間論壇。談到退出原因時，美國官員表示理事會“對以色列長期抱有偏見”，而且部分成員國的人權記錄存在瑕疵。
如今美國重回人權理事會。去年，美國以觀察員國身份回歸，並從2022年開始變為理事會正式成員國，任期三年。
“美國政府擁有強大的外交影響力，的確能夠有所作為。如果美國派出其外交官大軍來爭取對決議案的支持，那麼決議案一般都能通過，”非政府組織人權觀察(HRW)執行總監肯尼斯·羅斯(Kenneth Roth)說。
但能否真的有所作為，將取決於喬·拜登(Joe Biden)領導下的美國政府是否致力於保護和促進人權。
非政府組織國際人權服務社(ISHR)主任菲爾·林奇(Phil Lynch)希望美國不要從政治或意識形態的角度來處理問題。他表示：“我們希望並期待美國在處理人權狀況時，關注別國人權方面的優點，並採用客觀的評判標準，著重考慮問題的嚴重性和嚴峻性。”
拜登一再表示，人權在美國外交政策中屬核心議題。作為人權理事會的觀察員國，美國可以列席會議，但沒有投票權。成為理事會成員國後，美國的公開承諾將面臨考驗。
向盟友施壓
羅斯表示：“目前美國面臨的考驗是，如果拜登政府的盟友存在人權侵犯行為，美國會怎麼做。”據他介紹，美國對葉門和埃及等地人權狀況的處理方式，將特別具有啟示意義。
人權專家說，自2014年以來，伊朗支持的胡塞武裝力量與沙特阿拉伯支持的政府軍在葉門發生內戰。有證據顯示戰爭中出現了嚴重侵犯人權的行為，其中包括戰爭罪和反人類罪。人權理事會在2017年通過了一項決議，成立一個專家組來調查衝突各方違反國際法的行為。但在2021年，人權理事會投票反對延長該小組的任務期限。
羅斯說，沙特阿拉伯在幕後“一邊威脅、一邊誘導”，導致人權理事會無法繼續審查葉門問題。羅斯認為，此舉開創了一個不好的先例，恐將削弱理事會的公信力，導致平民傷亡人數激增，對葉門當地局勢造成破壞性影響。美國能否不顧盟友沙特阿拉伯的反對，延長對葉門問題的嚴格審查期限，將是考驗美國保護和促進人權決心的試金石。
有跡象表明，美國可能願意就人權問題向一些盟友施壓。今年1月，拜登政府因人權問題暫緩向埃及提供1.3億美元的軍事援助。但在同一週，美國卻批准對埃及出售價值25億美元的軍事裝備。羅斯說：“這是朝著正確的方向邁出了一步，但步伐邁得不夠大。”
埃及政府因在總統阿卜杜勒·法塔赫·塞西(Abdel Fattah el-Sisi)的領導下鎮壓異議人士而受到人權組織的批評，但人權理事會從未通過決議譴責埃及政府。
領導力缺席給中國提供機會
在一次標誌著美國決定重新參與人權理事會事務的講話中，美國國務卿安東尼·布林肯(Antony Blinken)表示，2018年美國政府退出理事會“未能鼓勵有意義的變革，反而造成了美國領導力缺席，被部分國家的專制政府利用來為自己謀利。”
林奇認為，這種判斷是有道理的。 “中國以缺乏美國領導力為契機，加速改寫國際人權法的標準，並利用國際人權體系來服務於中國共產黨的目標和意識形態。”
這其中包括由中國發起的關於促進人權領域“互利合作”的決議案。人權理事會於2020年通過了這項決議案。此前，中方就此議題提交過初步決議案，並於2018年通過了那項決議案。
人權組織批評這種做法，他們認為此舉再度將理事會的工作重點放在含糊不清的對話與合作概念上，而忽略了責任認定問題。他們認為，2020年的投票結果–23票贊成、16票反對和8票棄權–凸顯出各國就該動議存在嚴重的意見分化，也顯示出理事會成員國現在更加明白中國的戰略意圖。相比之下，2018年的初步決議案以28票贊成、1票反對獲得通過，當時只有美國投了反對票。 17個國家投了棄權票，其中許多是歐洲國家。
但是，雖然歐盟國家對2020年的決議案投了反對票，但許多非洲國家投了贊成票。人權組織認為，中國利用其“一帶一路”倡議在聯合國爭取發展中國家的票。
但羅斯表示，中國的影響力依然有限。他指出，2021年中國發起了一項針對西方國家殖民主義的決議案，但最終卻自討苦吃，因為英國提出了兩項關於人口迫害和強迫同化的修正案(可適用於中國對本國國民採取的一些策略)，並最終以微弱優勢獲得通過。 2021年，中國因擔心無法通過而撤回了另一項關於“共創美好生活”的決議案。
聯合國人權事務高級專員米歇爾·巴切萊特(Michelle Bachelet)預計將發布一份眾所期待的關於中國新疆地區涉嫌侵犯人權的報告。聯合國人權高專辦(OHCHR)去年12月宣布，該報告將在數週內發布，但此後卻一再推遲。人權觀察組織呼籲在本屆人權理事會會議前及時發布報告。
羅斯表示：“一旦報告最終出爐，人權理事會將就新疆人權問題展開新的行動。問題在於，拜登政府是否願意採取行動，特別是面向西方以外的地區，為眾所期待的首個涉疆決議爭取支持。”人權理事會成員國從未提出過關於中國政府涉嫌侵犯人權行為的決議案。
人權組織指責中國政府侵犯維吾爾族等少數民族的權利，包括施加酷刑和強迫勞動，但中國政府否認此類指控。
林奇說，希望遏制中國影響力日益增長的國家(自然包括美國)本身需要對人權和國家局勢秉承有原則、客觀、非選擇性的態度。 “我認為，任何出於政治或意識形態考量而非人權考量的對中反擊言論和戰略都可能會無疾而終。”
“以色列受到過度關注”
在去年的人權理事會上，布林肯呼籲對理事會進行改革，改革內容與當初川普政府試圖推行的改革比較類似，其中包括廢除議程第7項“巴勒斯坦和其他被佔阿拉伯領土的人權狀況”，並優化理事會的成員國資格評定程序。
議程第7項要求理事會在每屆會議上討論與巴以沖突有關的人權侵犯行為，然而理事會並沒有專門針對其他任何國家人權狀況的議程項目。
羅斯對美國提出這一特定改革的合理性表示懷疑。 “目前情況看起來就像他們在袒護以色列。為使這方面的工作具有原則性，他們應該大力支持通過其他議程項目提出的以色列相關決議案。如果美國認為決議過多，他們可以提出單一、有力的以色列政策決議案。”
然而人權組織同意，理事會的成員國資格評定程序可以進一步優化。
人權理事會的47名成員由聯合國193個成員國在大會上以多數票選出。理事會的席位按公平地域原則分配。席位分配的關鍵因素包括相關國家對人權事業發展的貢獻，以及實現高標準保護人權的決心。
但是，區域集團提出了所謂的“封閉名單”制度(例如，一個區域內三個空缺席位對應三個候選國)，這使得那些人權狀況堪憂的國家能夠獲得成員資格。
“美國在推動這項改革方面處於不利地位，因為它是封閉名單制度的受益國。若要推動改革，所有區域就必須達成協議，停止這種做法。美國可以開展這項工作，但若想在不解決這一根本問題的情況下優化成員國資格評定程序，那麼基本不可能實現，”羅斯說。
權力政治
“很有意思的是，隨著美國的回歸，現在五個常任理事國家均成為人權理事會的成員國。這表明大國都很重視人權理事會。”日內瓦人權平台(GHRP)執行董事費利克斯·基希邁爾(Felix Kirchmeier)說。
聯合國安理會的五個常任理事國(中國、法國、俄羅斯、英國、美國)在安理會都有一票否決權，能夠保護自己及盟友免受聯合國行動的影響–例如制裁或被移交至國際刑事法院(ICC)。
人權理事會的任何成員國都沒有否決權，但人權理事會的決議不具有約束力，需要靠各國自覺執行。關於部分議題的辯論–例如敘利亞衝突問題–曾在安理會陷入僵局，此後移交至人權理事會進行討論。
如果五個常任理事國加入人權理事會，原則上可以使人權問題更受重視。基希邁爾說，鑑於當前的地緣政治環境，“我們非常肯定，那些在安理會陷入僵局的辯論將會轉移至人權理事會。”他認為，在人權理事會上就安全問題表達政治立場，可能會弱化理事會關於人權問題的討論。
3月3日人權理事會在日內瓦召開緊急討論會，探討在俄羅斯入侵後烏克蘭每況愈下的人權狀況。理事會的47個成員國中有29個於2月28日投票贊成召開這次會議。
林奇堅持認為，如果要讓人權理事會順利履行其職責，就必須擱置政治考量。
“目前一大挑戰在於避免造成政治博弈，因為這種博弈會助長政治化傾向，導致成員國意見兩極分化，最終使人權理事會失去合法性。各成員國應該將工作重點放在人權保護上，這才是最關鍵的挑戰，我認為這也是判斷美國重返理事會成功與否的重要標準。”
(譯自英語：瑞士資訊中文部)
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