乌克兰战争加剧了其他危机的资金短缺问题

乌克兰战争造成了数百万难民和国内流离失所者，但各类冲突与气候变化也使得其他地方的更多人被迫背井离乡，例如埃塞俄比亚。 Copyright 2020 The Associated Press. All Rights Reserved.

为应对巨大的人道主义需求，联合国估计2023年将需要破纪录的515亿美元。而2022年已是一个创下纪录的年份，在这一年里，需要的资金与实际获得的资金之间的差距不断拉大。乌克兰战争虽是导致资金短缺的因素之一，但却不是唯一的因素。

在12月1日发表的人道主义需求状况预测年度概览中，联合国估计2023年将需破纪录的515亿美元，以应对巨大的人道主义需求，这比去年对2022年的预测提高了105亿美元。在2022年这个创纪录的年份里，联合国各机构已在艰难地寻找资金以满足其需求。

而在今年9月发表的《资金短缺报告》中，联合国难民署(UNHCR)明确提到12个国家，指出他们在这些国家开展的行动所获资金甚至不足50%。该机构还在10月底向各捐助者再次发起呼吁，称其到年底前至少仍需7亿美元(约合人民币49.2亿元)，因该机构担心“下一轮削减将对有需要的人造成灾难性影响”。

联合国难民署表示今年面对的资金缺口前所未有，特别是用于影响到相当一部分难民人口的持续危机的资金，而该机构已被迫削减面向难民及国内流离失所者的服务。

联合国其他援助机构也同样面临资金短缺问题。联合国人道主义事务协调厅(OCHA)的一位发言人透露，如今已接近年底，但联合国协调的援助呼吁截至11月22日获得的资金仅达其全年需求的46.7%，而前三年的平均水平尚为55%。

“这当然敲响了警钟，因为我们所需的全球资金严重短缺，看来将创下纪录，”联合国人道主义事务协调厅发言人延斯·拉尔克(Jens Laerke)告诉瑞士资讯swissinfo.ch。他指出值得注意的是，虽然需求和到位资金之间的差距越拉越大，但实际落实的资金数额却在增长。“呼吁的金额在不断提高，而到位的资金也在增加，可问题是两者的增速不一样，所以差距仍在不断加大。”

截至11月4日，资金到位不足50%的人道主义事务协调厅呼吁包括针对叙利亚、也门、索马里、乍得、刚果民主共和国和苏丹的人道主义呼吁，以及为叙利亚、委内瑞拉，和驻留孟加拉的缅甸罗辛亚难民而设的难民响应计划等。每年该机构都会根据需要发出数次紧急呼吁，他们负责为联合国及其他援助机构协调呼吁供资情况，不过这些机构中不包括红十字国际委员会(ICRC)。捐助者则主要为西方国家政府，但也有越来越多的私人捐助者。

削减直接影响难民

面对资金缺口，联合国难民署已不得不削减预算。以乌干达为例，这个国家是最慷慨的非洲难民收容国之一，特别是收容了来自刚果民主共和国和南苏丹的难民。目前乌干达正面临致命性埃博拉疾病的爆发，但联合国难民署表示，该机构没有足够资金来购买肥皂和卫生用品，以帮助难民抵御病毒。

另一个非洲国家乍得不但收容了来自苏丹和中非共和国的难民，而且武装冲突和气候变化还在该国境内造成了国内流离失所者。联合国难民署指出，由于燃料短缺，该机构不得不切断了对乍得国内流离失所者收容营地的供水。该机构还透露，在主要收容叙利亚难民的黎巴嫩，“7万个脆弱的难民家庭不再获得联合国难民署的安全网帮助”。如果今冬针对中东难民的现金援助被切断，那么该机构担心弱势家庭可能会遭受严寒打击，甚至因无力支付租金而被赶出住所。

“我们知道预算一般都难以全部到位，甚至就从未得到过全额落实，”驻日内瓦联合国难民署发言人奥尔加·萨拉多(Olga Sarrado)说道，“而今年的问题是，(年底前所需的)7亿美元实际上只能最低限度地满足基本需求。”

乌克兰因素

援助资金短缺危机的背后有多种原因，包括新冠疫情和气候变化的影响，以及一些西方国家当前面临的经济问题。但联合国专家表示，乌克兰战争也是一个重大因素。

俄乌战争使得全世界被迫流离失所者的人数出现上升，数百万乌克兰难民逃往其他国家，另有数百万人离开家园前往国内其他地方躲避战争。今年10月，联合国称欧洲各地的乌克兰难民达到760万人，其中波兰收容了150万人。但联合国难民署的萨拉多指出，其他地方的需求也在增长，由于乌克兰战争的“连锁反应”抬高了食品和燃料价格，提供援助变得更加昂贵。国际货币基金组织(IMF)预计，2023年发达经济体的整体通胀率将上升6.6%，而发展中国家将上升9.5%。

联合国难民署估计，到今年年中全球被迫流离失所者人数为1.03亿人，这包括难民、寻求庇护者和国内流离失所者。与2021年底的数据相比，人数增加达1360万人(增幅15%)，根据联合国难民署对被迫流离失所者的统计数据，这是有史以来最大的年度涨幅。虽然乌克兰是2022年上半年被迫流离失所者的最大来源国，但来自委内瑞拉的难民人数也增加了21%，他们大多逃往哥伦比亚和其他拉丁美洲国家。世界其他地区人民被迫流离失所的现象也在增加，尤其是非洲和亚洲的部分地区。

鉴于不断增加的需求，联合国难民署已发出各种呼吁。“我们获得的金额超过以往任何时候，但依然不能满足当前的需要，”萨拉多告诉瑞士资讯。

持续危机

联合国难民署的《资金短缺报告》重点关注12个“资金长期短缺”的国家：孟加拉、乍得、哥伦比亚、刚果民主共和国、埃塞俄比亚、伊拉克、约旦、黎巴嫩、南苏丹、苏丹、乌干达和也门。

萨拉多承认，持续性的难民和国内流离失所者危机往往会导致捐助疲劳。但她表示，这12个国家里约有4000万需要援助的人，就像来自乌克兰的难民一样。“他们需要援助，一如收容他们的国家的各个社区，”她告诉瑞士资讯，“因此，世人向乌克兰人表现出的责任感、同情心和同理心，也要延伸到所有难民以及为逃避冲突与不安全而被迫逃往世界各地的其他人，这一点很重要。”

她还指出，就全世界需要国际保护的难民而言，叙利亚难民人数最多，其次是委内瑞拉和乌克兰的难民，接下来是来自阿富汗、南苏丹和缅甸的难民。“不错，乌克兰的难民人数非常多，但还有其他国家的难民人数更多，”她说道。

萨拉多指出，只有一些较小的捐助者将他们提供的资金与乌克兰挂钩。据她透露，大多数捐助国“理解灵活供资的重要性”，这意味着联合国难民署可以将大约40%的资金用于他们眼中的当务之急。

乌克兰难民危机给联合国难民署带来了一些新的捐助者，尤以私人、企业和基金会为主。“他们决定援助难民，因为他们看到了发生在乌克兰的情况，”萨拉多表示。她希望今年过后这种援助仍能持续，并可以延伸到其他国家的难民或形势，而不仅局限于乌克兰。

“创意性”会计学

影响捐助的另一个因素，是一些国家将部分政府开发援助(ODA)转用于支付收容国内难民的费用，特别是2022年中来自乌克兰的难民。政府开发援助是旨在促进发展中国家经济发展与福利的政府援助，虽然根据国际商定的规则各国可以这么做，但似乎有些国家将这些规则发挥到了极致。

拉尔克指出这种做法很难追踪，但联合国人道主义事务协调厅知道，有些国家-包括某些斯堪的纳维亚国家-将部分政府开发援助用于国内难民。“他们将之冠以人道主义援助的标签，而其本质是把援助款拨给自己，以应对进入本国的难民。我们不赞同这种‘人道主义援助’称谓，然而这只是我们的看法。”

发展专家们列举了英国的例子。根据《卫报》最近的一篇报导，英国现在把很大一部分国际开发预算用于国内，数额甚至超过在贫穷发展中国家的支出。《卫报》援引了全球发展中心的研究，称该预算的一大部分被用于安置难民，主要是乌克兰难民，而英国是“用现有援助预算支付乌克兰难民所有费用的少数几个国家之一-也是七国集团(G7)中唯一的一个”。

瑞士预计其政府开发援助预算中用于国内的比例今年将会上升。“依据经合组织发展援助委员会(DAC)的申报规则，瑞士也把接收来自发展中国家的寻求庇护者、临时接纳者和难民在瑞士第一年的费用申报为政府开发援助，”瑞士政府网站写道，并称这些费用占瑞士2021年政府开发援助的9%。

在被问及2022年瑞士是否增加了海外发展援助，以回应对提高资金的呼吁时，联邦外交部回复说目前还没有2022年的数据，“但我们预计政府开发援助会增长，因为在瑞士收容难民的费用预计将增加(捐助国内部难民费用，在一定程度上符合政府开发援助条件)”。外交部还补充说，“尽管为应对乌克兰战争后果拨出额外财政资源，但2022年不含捐助国内部难民费用的政府开发援助水平预计将会下降”。

(译自英语：小雷，编辑：Virginie Mangin)