公民动议-杀手锏还是紧箍咒？

驱逐动议获选民通过的两年后，它的实施动议于2012年12月被送交联邦政府 Keystone

投票箱再次召唤瑞士选民，就另一个要求自动驱逐犯下某些罪行的外国人的动议作出投票。这项史无前例的最新动议由保守的右翼党派瑞士人民党发起，以迫使政府实施之前的一项驱逐动议。

公民动议案

通过公民动议，公民可以提出建议修改联邦宪法。为使提案有效，必须在18个月内收集到至少10万个有效签名呈交联邦国务秘书处。

议会可以直接接受创制动议，也可以否决或提出反议案。但无论如何，都必须就此举行全民公决。

公民动议案必须通过“双重多数”才能生效。“双重多数”是指多数人赞成且多数州赞成。

2010年选民以微弱多数通过的前一个动议，要求自动驱逐犯下某些罪行的外国人，这些罪行包括：蓄谋杀人、强奸、抢劫、贩卖人口，及一些情节较轻的罪行。

漫长的程序拖延涉及到罚当其罪原则、对动议所指罪行的定义，以及是否符合国际协议协约等，都令议会实施不胜其烦。

而瑞士人民党(德、法)外部链接也对慢节奏倍感恼火，于2012年发起了第二个动议(英)，强迫前动议的实施，这也给瑞士直接民主火药库增加了一个新的争议话题。

立下“战书”

这第二个动议所立的“战书”是一种“高压手段”，是“公民权的滥用”，或仅如联邦委员会宣称的那样实属“不必要”？

人民党不同寻常的策略也招来各方的批评。

这第二个动议名为“贯彻驱逐犯罪外国人动议”，要求“逐字逐句”实施被通过的议案。

因为议会(多语)外部链接在原提案中添加了一个条款，允许在有严重个人困难的案例中不采纳自动驱逐处罚，所以新动议认为，原有动议未能按照发起人的愿望实施。

根据惯例，议会在对宪法修订案文本进行调整，使之成为法律的过程中，有着相当大的回旋余地。

而人民党主席托尼·布鲁内尔(Toni Brunner)称，由于联邦政府在实施2010年动议上磨磨蹭蹭，甚至考虑增加上面提到的条文，该党领导层在2012年夏天自问：“如果我们发现最后的宪法修改未能得以实施，或是未能得到充分实施，我们该怎么办？”

对策之一，就是再提出一个新提案，迫使政府实施2010年驱逐不受欢迎者的动议。

新提案要求从瑞士宪法直接实施前一个动议，其中牵涉到的问题，就包括直接在瑞士宪法里列出目录，指明哪些罪行会导致自动驱逐。

宪法难题

“它成了意欲推翻或迫使一个议会决定的新工具。以前，公民复决是为这个目的服务，但这次可以说，它变成了‘公决动议’，”伯尔尼大学政治学家马克·比尔曼(Marc Bühlmann)指出。

按照瑞士法律，公民复决与公民动议完全是两回事。

公民复决- Referendum

任何反对新法律的个人或组织如能在官方发表后的100天内收集到5万个签名，该法规将有机会进行全民投票(公民复决- Fakultative Referendum)。如果新的立法是对宪法的修订，则必须通过全民投票才能通过(强制复决- Obligatorischen Referendum)。

在公民创制及强制复决的情况下，提案必须通过“双重多数”才能生效。“双重多数”是指多数人赞成且多数州赞成。

任何反对新法律的个人或组织如能在官方发表后的100天内收集到5万个签名，该法规将有机会进行全民投票，即所谓公民复决。

而利益组织提出新立法，并能在18个月内收集到至少10万个有效签名作为支持，就可以举行全民投票，即所谓公民动议。

那么人民党为什么不发起一次只需一半签名数的公民复决呢？

“我们有理由担心，最终还是得发起公民复决，来反对一个略优于前法，但并不等同于人们投票要求的宪法条款的一部法律，”人民党主席透露。

动议的实施只有一个目标，即“帮助人民的意愿达成一次重大进展”。

“从党派战略角度来看，强制动议算是相对更明智的举措，”比尔曼表示：“它几乎令驱逐动议按人民党希望的方式实施。”

巴塞尔大学宪法与行政法教授马库斯·舍费尔(Markus Schefer)对这类公民动议持更批判的看法。

“动议被有意用来挑起对国际法的侵害和其它的严重破坏。这种组合对我而言还很新，而且非常令人遗憾，”他指出。

“(通过动议的实施，)渗透进我们整套司法体系，并且具有极重要意义的罚罪相当原则，被以一种非常重大的方式进行了部分破坏，”舍费尔补充道。

削弱三权分立？

伯尔尼大学政治学名誉教授沃尔夫·林德(Wolf Linder)甚至走得更远，认为这种做法危害了三权分立原则。

“问题在于，如果怎样实施公民动议的直接指令被赋予议会、政府和法庭，那么三权分立就被破坏了，”他表示：“制订法律的，不应该握有实施他们写就的法律条文的权力。执法应当受到独立监督。这是条根本原则。”

三权分立

现代瑞士自1848年成立后，建国元勋们通过联邦宪法将权力按三个层次分立：立法权(议会)、行政权(联邦委员会，国家政府)和司法权(联邦法庭，如今包括多个法庭)。

在法制国家，这三种权力是分散的，以避免国家的任何一个机构掌握过大权力。

林德称，国际对比显示，“在没有三权分立、没有宪法，以及宪法迷失的地方，都存在堕入独裁政权的危险”。

然而也不能忘记，三权分立也受其它方式制约，例如在选举规范方面，联邦法庭会介入州和地方的事务。

国民院中右翼自由民主党议员和律师库尔特·弗鲁里(Kurt Fluri)指出，这个强制实施动议不但对议会造成压力，也削弱了三权分立原则。而人民自己充当立法者，这也违背了宪法的本意。

按照瑞士宪法精神，宪法不应被用来规范这类细节性条款。作为立法分支的议会的责任，是将选民通过的动议整理成法律。但弗鲁里注意到，在这个实例中，议会的回旋空间受到严重限制。

但人民党主席布鲁内尔反驳的理由是，议会不应独享大权。他还认为，议会未能尽到自己的责任。

该党今年初曾发起另一项公民动议，要求将瑞士本国法律凌驾于国际法之上。

较新趋势

实施动议的任务以更高频率占据议会工作内容还只是近年出现的情况。自120多年前引入公民动议做法至今，只有22项公民动议获通过。

然而这一频率正不断加快：在1893-1949年间，仅有7项动议被通过，从1982年起 15项动议已获通过，自2008年起至今更是几乎每年一项。2014年首次发生一年中通过两项动议的情况。

“宪法应当局限于组织和政府功能的基本标准。之后议会可以在立法设计上有充分的自由度，”政治学家林德表示。

弗鲁里则强调，在这个特殊案例中，该实施动议将通过宪法直接实现，令议会束手无策。

“该动议的前言就特意声明，动议应直接执行，其实施不需任何立法认可。”

没有什么决定是神圣不可侵犯的

对政治学家比尔曼来说，没有什么决定是神圣不可侵犯的。

“起初我也有过类似的担忧，认为这是给直接民主理念穿小鞋，”他说道。

但客观地看，该实施动议“不过是一次自下而上的推动，若能通过，将会再次在议会中讨论，仍有一定的回旋空间”。

“逼我们使用这种机制，实际上很悲哀，”布鲁内尔表示。他希望人民党不必再采用这类实施动议方式。“但我不能完全排除这种可能性。”

该实施动议预计将于明年年初诉诸全民公决。

(转译：小雷)