制裁政府，民众遭殃
近几年，制裁的使用愈发频繁，随之而来的人道主义问题亦日益引发关注。联合国安理会近期通过了一项决议，为援助机构的工作提供便利，这标志着一项重大的政策转变。但由于这个问题深受政治影响，因此相关进展比较缓慢。即便如此，瑞士仍在主导解决叙利亚面临的制裁问题。
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在全球许多国家，成百上千万无辜民众因独裁领导人受到制裁而遭到连累。去年12月，联合国安理会通过了一项决议，保证人道主义活动永远不受制裁影响。援助组织对这些新规则表示欢迎，认为这有助于拯救更多生命。
挪威难民理事会高级政策和宣传顾问贝勒妮斯·范登德里埃什(Bérénice Van Den Driessche)说：“几年前，我们从未想过这个决议会通过。”她告诉瑞士资讯swissinfo.ch：“这是一个具有划时代意义的时刻。”
然而，到目前为止，2664号决议的执行仅取得了有限的成功，特别是在资金筹措和援助分发环节，这个环节通常不为人所关注。
当一个国家受到制裁时，银行会争先恐后地撤资，这使得人道组织更难向需要援助的人提供帮助。这项决议引入了所谓的“特例”，永久性地允许联合国及相关机构在应急或支持基本人道需求的情况下向受制裁国家提供资金和物资。
然而，这并不意味着可以无限制地提供援助。安理会要求人道组织“尽力”确保援助不会让受制裁的个人或组织受益。此特例仅适用于联合国实施的制裁，不包括个别国家或欧盟实施的制裁。
范登德里埃什告诉瑞士资讯：“由于这些固有的限制，决议实施的第一年内，在人道主义准入方面取得突破是不太可能的。此外，其他制裁和反恐措施仍然有效，这些措施并不一定有人道主义豁免机制，因此会继续影响我们的行动，使我们要承担相应的法律责任。”
美国与爱尔兰共同提出了这项决议，美国成为第一个将新规则纳入国家法律体系的国家。美国财政部称其为“历史性的一步”，并在12月为援助组织在受制裁国家工作颁发了通用许可。
俄罗斯入侵乌克兰招致欧盟、美国及富裕的七国集团(G7)对俄罗斯的个人、企业及贸易实施制裁。瑞士也同欧盟保持一致，于今年3月实施了欧盟的第十个一揽子制裁方案。
然而这未能阻止国际社会-包括不少非政府组织及最近七国集团在内-批评瑞士做得还不够。他们点名批评的是瑞士冻结的俄罗斯资产数量有限，同时主张瑞士可加大力度强制实施制裁。
在这个系列中，我们会审视瑞士为遵从国际标准而采取的步骤，以及在哪些方面依然停滞不前。我们同时对制裁理由提出质疑，讨论制裁对基于瑞士的大宗商品贸易造成的后果。我们还会分析在瑞俄罗斯资产，了解某些俄罗斯寡头如何规避制裁。
瑞士在此后不久实施了这项决议。今年4月，瑞士联邦委员会修改了国内与联合国制裁体系相关的13项法规，放宽了对阿富汗、伊朗、利比亚、也门、索马里、南苏丹和朝鲜等国家的人道主义援助规定。这些变更在今年6月生效。
在今年7月的联合国安理会会议上，瑞士代表引用2664号决议时表示：“瑞士强调[安全]理事会在确保制裁不妨碍人道主义援助行动方面的重要作用。”在谴责朝鲜最新的导弹试验时，瑞士声明还指出，人民的需求不应被忽视，他们的人权必须得到尊重。
叙利亚的人道主义准入仍然困难重重
尽管决议的初衷值得称赞，但2023年2月土耳其南部及其邻国叙利亚发生的地震再次凸显出人道主义准入的复杂性和挑战性。地震导致数万人丧生，许多建筑物倒塌，学校与医院受损严重。
这场灾难发生之时，叙利亚西北部靠近土耳其边境的地方居住着成百上千万叙利亚难民，他们受到阿萨德政权的迫害，因为十年内战而流离失所，只能依赖人道主义援助为生。这片地区正处于库尔德人、土耳其支持的团体和某些伊斯兰团体的控制之下，援助物资要么从土耳其“跨境”输送，要么从政府控制区域“跨线”运送。
地震后，跨境援助出现延误，土耳其与叙利亚之间的主要过境点关闭了数日。即便重启用于联合国应急车队通行，通道的使用仍面临政治争议。今年7月，俄罗斯否决了一项使人道主义通道保持长期开放的提议。
与此同时，受制裁影响，跨线援助也步履维艰。2664号决议难以解决这方面的人道主义准入问题，因为阿萨德政权并未受到联合国制裁，而是受到西方国家的单边制裁，这导致非政府组织难以进口急需的物资和设备。
地震后，美国和欧盟很快宣布六个月的单边制裁豁免期，以帮助叙利亚的援助组织向受灾地区运送物资。今年5月，位于大马士革的国际非政府组织的一项调查发现，这些措施确实产生了效果。
在豁免期内，非政府组织不再需要获得专门许可，才能使用电话网络等必要服务，这在之前可能需要数月的许可申请时间。部分组织能够使用美元和欧元进行金融交易，这在过去是十分困难的。有些非政府组织还开展了新项目或与新的供应商合作。
一位叙利亚的人道主义工作者告诉瑞士资讯：“我们确实看到了一些小的改观。但如果这些豁免不受时间限制，而且在不同制裁制度之间更加统一，效果会更好。”调查发现，主要的不足之处在于豁免期只有180天，180天“实在太短，难以产生显著影响”。
今年7月，欧盟延长了人道豁免期，但仅增加了六个月时间。而美国在地震后宣布的豁免期并未续期，这项豁免政策已于8月到期。
到目前为止，瑞士是唯一采取不限期豁免的国家。美国非政府组织卡特中心发布的一项研究表明，这被各界视为一个正面案例，有助于瑞士人道主义组织在叙利亚开展工作。
更久、更大的问题
援助团体面临的准入难题只是由制裁引起的问题之一。叙利亚危机不禁让人思考更为根本的人道主义问题：通过限制国际贸易来对阿萨德这样的独裁政权施加制裁，会对平民造成多大的伤害？制裁是否间接增加了人道主义援助需求？这些是人权观察(Human Rights Watch)在近期对叙利亚危机的分析中提出的问题。
这家监察组织指出：“大多数叙利亚人都依赖外部援助，这不仅是因为地震，更是因为国家深陷经济危机。”该组织还指出，叙利亚的基本服务和货币正在崩溃，90%的人口生活在贫困线以下，而且整个国家经常受到停电困扰。制裁会打断供应链、引发财政危机和推高通货膨胀，进而加剧了叙利亚的国内危机。
尽管人权观察组织明确表示，阿萨德政府及其盟友是叙利亚苦难的罪魁祸首，但它发现过于广泛的制裁加重了平民的苦难，同时加剧了人道主义危机。这份报告的措辞十分谨慎，正说明这个议题的政治敏感性很高。
现代制裁制度的初衷是为了惩罚侵略者并帮助盟友。在两次世界大战之间，世界各国领导人在日内瓦召开会议，商定将贸易限制措施作为国际联盟的一项工具，允许并接受敌国境内出现民众饥荒等制裁后果。在其书《经济武器：制裁作为现代战争工具的兴起》中，康奈尔大学历史学教授尼古拉斯·穆德(Nicholas Mulder)揭示了女权组织和人道组织如何联手反对制裁引发饥荒，以及民主政府在这一问题上表现出的纠结态度。
挪威难民理事会的范登德里埃什在接受瑞士资讯采访时表示：“世界确实在进步。”他提到了对受制裁国家的人道主义援助和2664号决议的通过。“各国确实想通过施压来改变个别政府的行为，但他们越来越认识到，有必要使平民免受制裁的影响。”
(译自英语：瑞士资讯中文部，编辑：Nerys Avery)
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