总部位于日内瓦的平台帮助世界各地的气候难民

地势低洼的南太平洋岛国基里巴斯(Kiribati)人口超过110’000，但平均海拔高度仅为2米，使其成为最容易受到海平面上升和其他气候变化影响的国家之一。 Reuters / David Gray

气候难民屡屡登上国际新闻头条，他们的故事很容易引起共鸣，因为从他们身上能看到冲突难民的影子。然而专家表示，这个话题极为复杂。气候难民被视为本世纪最大的人道主义挑战之一，总部位于日内瓦的灾害所致流离失所问题平台 (PDD)是一家致力于解决这一问题的组织。  

位于日内瓦的联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC 英)外部链接估计，到本世纪末，全球气温将上升2°C，所导致的海平面上升可能会淹没2.8亿人的家园。

当前，许多国家和地区年复一年地受灾。仅在2018年，148个国家和地区发生的自然灾害导致1’720万人(多语)外部链接被迫离开家园，索马里、阿富汗和其他几个国家的76.4万人因干旱(英)外部链接而流离失所。

“我们了解因突发灾难事件而流离失所的人数，也十分清楚问题的规模。但是我们不知道到底有多少人跨越国界，” 日内瓦灾害所致流离失所问题平台 (PDD 英) 外部链接主席特使瓦尔特·卡林(Walter Kälin)解释说，该平台主要开展南森动议(Nansen Initiative 英)外部链接的后续行动。

这个由瑞士和挪威于2012年启动的政府间进程旨在为各国提供一个“工具箱”，以了解如何为严重气候变化所导致的被迫移民做准备。

气候难民屡屡登上国际头条新闻，他们的故事很容易引起共鸣，因为从他们身上能看到冲突难民的影子。联合国人权委员会对于太平洋岛国基里巴斯人泰提奥塔(Ioane Teitiota)一案的裁决(英)外部链接就一起了不小的轰动(见下文信息框)。

然而专家表示，这个话题非常复杂。1951年签署的《难民地位公约》没有规定气候变化是人们逃离祖国并在其他地方寻求庇护的原因。气候移民主要发生在国家内部，且不一定是被迫发生，往往很难单独归因于环境或气候因素。

“灾害所致流离失所确实是一个涉及多个方面的问题，”卡林说。 “它与气候变化、灾害、移民、人道主义行动和发展援助有关……在大多数情况下，流离失所是多重因素的结果。”

swissinfo.ch

多机构治理

灾害所致流离失所问题平台(英)外部链接于2016年5月成立，是众多旨在帮助此类弱势人群的国际动议之一。这个由包括瑞士在内的19个国家所领导项目旨在“为在灾害和气候变化不利影响下因流离失所而跨越国境的人们提供更大的保护”。

其他位于日内瓦的组织在这一领域也非常活跃，例如创建了环境移民门户网站(多语)外部链接的国际移民组织(IOM)和联合国难民署(UNHCR 英)外部链接。在2015年巴黎气候大会之后，《联合国气候变化框架公约》(UNFCC)下还成立了流离失所问题特别工作组(英)外部链接。同时，国内流离失所监测中心(IDMC 英)外部链接是负责监测与冲突和灾害有关的国内流离失所问题的领先国际机构。

卡林表示，与2012年发起“南森动议”相比，现在人们广泛认可灾害所致流离失是国际社会的人权保护挑战，并对该问题愈发关注。

他指出灾害所致流离失所问题已经纳入《仙台减少灾害风险框架》(英)外部链接和《全球移徙契约》(英)外部链接的目标。

纳沙泰尔大学移民政策专家埃蒂安·皮盖(Etienne Piguet)教授(英、法)外部链接表示，目前，这种越来越集中的关注以及动议和参与者的多元化并没有真正导致工作重叠或竞争。  

他表示：“参与不同动议的人们彼此了解并分享信息。从长远来看，我们希望更加明确各方的工作，但总的来说参与者数量增加是好事。”

卡林表示同意：“这并不完美。我认为各个机构之间还是各自为战。你知道要解决他们之间的隔阂，让它们相互协调配合还是很难的。但是我认为，在务虚层面上，各方正在朝着正确的方向发展。目前最大的挑战是将所有务虚成果转化为实际成绩。”

他解释说，与国际移民组织或联合国减少灾害风险办公室(UNDRR)不同，该平台不是一个行动组织，而是专注于政治宣传。

平台目前的战略还包括帮助各国交流最佳实践经验，以更好地帮助因灾害而流离失所的人，并加强国家和地区的能力。例如，该平台已在中美洲、南美洲和斐济引入了区域项目，此外它还在与东非八国政府间发展管理局(IGAD)合作。

皮盖说：“它似乎没有产生任何成果，但我们需要这种机构来促进合作伙伴之间的对话。”

瑞士政策

瑞士对因灾害和气候变化而流离失所的人感到关切。在协助共同发起“南森动议”之后，瑞士仍然是该平台指导小组的活跃成员。自2016年以来，它每年向该平台捐款110万瑞郎，目前该平台有六名员工。

在同一领域，瑞士联邦外交部还为总部位于华盛顿的全球移民与发展知识伙伴关系(KNOMAD 英)外部链接提供资金，并与东非政府间发展管理局(IGAD)建立了战略伙伴关系，旨在更好地管理非洲之角受自然灾害和气候变化影响的移民和难民。

皮盖说，瑞士在这一领域与众多组织密切合作，包括国际移民组织和联合国难民署。

但是他对瑞士签署《难民问题全球契约》(英)外部链接，但没有签署平行的《全球移徙契约》(多语)表示批评，因为瑞士曾帮助塑造了《全球移徙契约》，而且该文件还特别关注灾害所致的流离失所。

皮盖说：“这其实对瑞士不利，因为瑞士无法得到众多合作伙伴的充分理解。《全球移徙契约》的发布效果并不好，着实令人遗憾。但我认为仍然有机会可以纠正问题。”

泰提奥塔案

1月21日，联合国人权委员会对太平洋国家基里巴斯(Kiribati)的泰提奥塔(Ioane Teitiota)案宣布了一项非约束性裁决(英)外部链接，泰提奥塔于2016年对新西兰提起诉讼，此前新西兰当局拒绝了他作为气候难民的庇护申请。   

泰提奥塔(Teitiota)于2007年移民到新西兰，并在2010年签证到期后申请难民身份。他声称气候变化以及海平面上升迫使他移民。他于2015年9月被遣返基里巴斯。

联合国人权委员会支持新西兰驱逐泰提奥塔(Teitiota)的决定，并指出在该案件中，他即使返回祖国也不会立即面临风险，但委员会认同环境恶化和气候变化是对于生命权最紧迫的威胁。  

该委员会表示：“如果没有国内和国际的巨大努力，气候变化对接收国的影响可能会使个人权利遭受侵犯。” 这将触发不驱回义务，禁止一个国家将寻求庇护者遣返到可能有危险的国家。  

联合国裁决的影响

1月21日，联合国人权委员会宣布 (见上面的信息框)泰提奥塔(Teitiota)案的庇护裁决结果，泰提奥塔的祖国——太平洋岛国基里巴斯——正在受到海平面上升的威胁。

卡林表示，联合国小组的决定是历史性的，但其短期影响“非常有限”：“它不会带来难民身份。该结果并不意味着我们现在有很多人满足委员会设定的条件，这些条件相当严格。”

皮盖说：“我认为这个裁决结果做出之后，我们不会有更多的气候难民。这是一个象征性的决定。它显示了人们的意识水平在不断提升，某些地区存在流离失所的风险，在某些国家，不驱回这些寻求庇护者正成为一个问题。”

过去，瑞士政府(多语)外部链接曾表示，现有的庇护法和临时收容条款将适用于因环境原因而流离失所的所有寻求庇护者。联合国难民署驻瑞士和列支敦士登办事处的负责人安雅·克鲁格(Anja Klug)表示：“我不认为瑞士收到的庇护申请纯粹是基于气候变化，但是有一些申请将气候变化当做因素。”  

大赦国际太平洋研究人员凯特·舒茨(Kate Schuetze)说：“这项决定树立了全球先例……传达了明确的信息：太平洋岛国不需要被淹没，就能触发接收国的人权义务以保护生命权。”

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