瑞士组织如何监管军事承包商
私营安保服务提供商正逐渐取代现代战场上的士兵。瑞士通过推广行为准则，意在让他们遵循国际法。
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在日内瓦国际区的一座商业大厦里，杰米·威廉姆森(Jamie Williamson)密切关注着瓦格纳集团(Wagner Group)招募囚犯及其可能涉及的战争罪行，随着一名瓦格纳成员叛逃至挪威，这方面的最新情况正逐渐浮出水面。这个由俄罗斯寡头经营的私营军队为俄罗斯在乌克兰和若干非洲国家开展军事行动提供了重要支持。
这只是军保领域私有化趋势中较为突出的一个例子。关于私营安保兵力和资金的数据十分有限，业内专家的意见也常常相左。Vantage市场研究公司估计，2021年该行业市值达到了2420亿美元，预计到2028年年均增长率为7.2%。该估测包括了军事行动。日内瓦安全部门治理中心(DCAF)估计，2017年至少有1100万人员受雇于77’000家私营军事和安保公司。这些数字是保守的，因为DCAF只计算了注册的私营保安公司及其雇员，不包括私营保安服务存在的大量灰色和黑色市场，所以估计自2017年以来，这些数字应该已有所上升。
威廉姆森的工作就是防止像瓦格纳集团这样的组织犯下战争罪行。他领导的国际安保规范联盟(ICoCA)负责监督《私营军保服务供应商国际行为准则》的落实情况。这项行为准则源于2010年瑞士发起的一项动议，在美国发动伊拉克战争后，由于黑水公司(Blackwater)的军保人员在巴格达市中心广场杀害了14名平民，各国政府、私营安保公司和民间社会组织就这套共同原则达成一致，旨在促进对人权和国际人道法的尊重。2013年，ICoCA正式注册为瑞士非营利性组织。
“这个领域远远超出了瓦格纳集团的范畴，”威廉姆森在办公室里解释说，他指的是行为准则所涵盖的内容。他表示：“安保服务无处不在，只要私营安保服务可能侵犯人权，《行为准则》便有存在的意义。”这包括由雇佣兵看守的庇护中心、依赖外部安保的采矿作业；或者在战争地区，军队将培训、运输或弹药管理等任务外包。
在一个不断增长的秘密行业中提高标准，似乎是一项徒劳的工作。许多私营安保承包商将更多的透明度视为声誉或安全风险，即便大多数公司并未配备武器。ICoCA覆盖的军保供应商市场份额相对较小。其网站上列出了117家公司，这意味着它们承诺按照《行为准则》进行运作，并满足其报告、监测和评估要求。其中只有54家公司的商业实践经过了外部审查，因此有资格成为“认证成员”。
原则上，ICoCA愿意与所有具有影响力的人接触，包括瓦格纳集团。威廉姆森澄清说：“不过，他们几乎不可能成为我们的成员。”在加入ICoCA之前，他曾在几个危机地区为红十字会(ICRC)工作。“但我们需要与那些有不良记录的公司接触–这正是我们可以发挥作用的地方，防止进一步的违法行为并确保追责。”
然而，在乌克兰，瓦格纳成员正在为普京出生入死。威廉姆森认为，与这个商业实体接触没有实际意义。“他们在乌克兰采取全新的运作模式。他们并非国家行为者，但显然与国家有关联，可以说是俄罗斯军队的一个私营分支。有关辩论和解决方案已经变得相当政治化，涉及政府层面因素。”从法律角度来看，乌克兰的瓦格纳战士并非雇佣兵。
但在其他国家，瓦格纳提供的许多服务也可以由其他安保公司提供。威廉姆森解释说：“他们与维和人员合作，或者培训当地警察和军队。许多西方公司几十年来一直在做同样的事情。”ICoCA试图与此类军事承包商接触，让他们了解自己行动的法律约束和限制。其目的是防止对平民的伤害，同时也向安保承包商阐释何时他们会越界成为战斗人员，从而失去自己作为平民的身份。
威廉姆森说：“这一切都是为了防患于未然。一旦开火，或平民受到伤害，那就为时已晚了。”
客户的力量
政府在控制和监管私营安保承包商方面亦需发挥关键作用。2008年，多个国家签署通过《蒙特勒文件》，重申自己有义务确保在本国领土上运作的私营安保公司至少符合最低标准。这是瑞士和国际红十字会共同发起的一项动议，旨在促进私营军保公司遵守国际法。
作为安保承包商的客户，国家政府制定了他们希望公司遵守的标准。美国要求在高风险环境中开展工作的外交安保服务承包商需获得ICoCA认证。包括英国在内的其他国家也在采购文件中对此作出了相应规定。然而，威廉姆森解释说，随着安保服务与军事行动的关联日益紧密，任何形式的监督都变得愈发复杂，因为很多信息常常属于机密范畴。
更新国内法律
瑞士也在2013年更新了联邦法律，禁止境内公司参与海外敌对行动。之所以采取这一举措(英)，是因为在伊拉克和阿富汗战争中担任要角的英国Aegis防务服务公司将总部迁至巴塞尔。
确保瑞士的中立性是这项法律通过的关键原因之一，法律还明确禁止瑞士境内的公司提供涉嫌严重侵犯人权的服务。法律要求瑞士公司在向境外提供安保服务之前向当局提前报备，并要求它们加入《国际行为准则》。
尽管联合国雇佣兵使用问题工作组在2019年对瑞士的访问中称赞了瑞士在国际事务上的参与，但批评了瑞士在国内安保服务领域的监管：“行业内缺乏统一标准尤为令人担忧，因为私营安保人员的数量已超过警察。”专家们如是写道。
除了政府，在改善私营安保行为方面，跨国公司也是非常有影响力的参与者。威廉姆森强调：“人权方面的尽职调查至关重要。”作为客户，跨国公司在雇佣安保承包商时，对他们必须遵守的标准具有话语权。英国石油公司(BP)多年来一直是ICoCA的观察成员，大宗商品贸易商嘉能可(Glencore)和全球建筑材料制造商霍尔希姆(Holcim)刚刚加入ICoCA。这样做的初衷是依靠既定协议来防范安保承包商侵犯人权的行为，以及这些行为可能给跨国公司带来的不良影响。
问责仍显不足
联合国雇佣兵问题专家对《行为准则》表示赞赏，但仍呼吁采取更多措施。在最近提交给联合国人权理事会的一份报告中，他们强调有必要制定一项国际条约，“以确保全球范围内对私营军保公司实施统一监管，充分保障人权。”联合国工作组的索尔查·麦克劳德(Sorcha MacLeod)在一封发给瑞士资讯SWI的电子邮件中解释说，雇佣兵很少因其恶行而被追责。她认为，私营安保行为主体的隐秘性、复杂的商业结构以及监管缺位是背后的原因。
四名黑水公司护卫因在巴格达屠杀平民被美国法庭判决有罪，但后来被前美国总统唐纳德·特朗普(Donald Trump)赦免。针对瓦格纳集团的第一起案件在2022年被俄罗斯法院驳回，现在正等待欧洲人权法院审理。
麦克劳德解释说：“在雇佣兵部署方面，最大的一个变化在于规模。我们现在看到数以千计的雇佣兵被部署在多个武装冲突中。历史上这个数字要小得多。”
在日内瓦的办公室里，杰米·威廉姆森认为私营安保行为主体将长期存在：“我们未来可能会看到更多像瓦格纳这样的团体。我们不可能倒退回一个只有常规武装力量的世界。”
(编辑：Virginie Mangin, 译自英文：中文编辑部)
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