联合国要变得更民主-瑞士或许能帮上忙？

2017年11月9日，在日内瓦联合国欧洲总部，瑞士联邦外交部国务秘书Pascale Baeriswyl在人权理事会发言。 © Keystone / Martial Trezzini

联合国要变得更民主，作为权力最大的安理会未来的成员之一，瑞士要在改革中起到积极的推动作用。

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突然间所有国家达成了共识：4月底联合国最重要的机构联合国全体大会(联大)决定，今后安理会常任理事国在行使一票否决权后，需由联大再行讨论。“这是对常任理事国的一票否决权的限制，”瑞士驻联合国大使Pascale Baeriswyl对该决议进行了解释，当时与会的193个成员国中没有一个表示反对：“经过20多年的努力才取得了这一成果，令安理会愈发透明、高效，”她补充说。

然而最终的表态却令人惊讶。面对俄罗斯对乌克兰发动的有违国际法的侵略战争，联合国再一次暴露出其内部的尖锐矛盾和意见的不统一。在拥有15个成员国的安理会，俄罗斯前几周多次行使否决权，令旨在保障和平与安全的委员会丧失了行动能力。今后俄罗斯即使再次否决，也还要在联大发起讨论后作出解释。对其他4个常任理事国-中国、法国、英国和美国来说也是如此。

日内瓦大学国际关系专业的教授René Schwok认为这是“像瑞士、列支敦士登这样的联合国小国取得的巨大胜利”。正是后者向联大提议，并：“最终获得了80个国家的共同提案，”列支敦士登驻联合国大使Christian Wenaweser表示：“这是多边主义取得的进步，也是(联合国)革新的第一步”。

联合国确实在改革，近些年它在弥补自己的“民主缺口”，并力图改革“一票否决权”，瑞士也在为此而努力。

2019年联邦委员会在回复给瑞士议会的总结报告(德)外部链接中写道：“联邦委员会就联合国展开现代化、民主化的讨论表示拥护”。2020年为了联合国的民主化瑞士联邦委员会还出具了一份报告(德)外部链接。

但瑞士国内普遍认为，政府在联合国安理会的位子上难以表达本国议会及人民的立场及关切。从法律上来说，瑞士人民在外交上并不享有直接的参与决定权。

人民被挡在外交事务之外

瑞士联邦宪法规定，联邦委员会应为外交事务负责。它在国际舞台上代表瑞士、并负责签署协议。有些协议需要得到议会首肯，有些则只需瑞士政府自行决定。

议会法(英)外部链接规定，联邦委员会需定期向外交委员会汇报工作，并就重大问题与之协商。

议会在外交领域享有知情权及协商权。外交委员会可以提出建议或表态，但联邦委员会不必接受，也可以不加解释直接拒绝。

仅从法律上来看，人民及民间组织在外交上不享有直接的参与决策权。只有当涉及国际条约时，公民拥有否决权：可发起全民公决。

当外交决定触及到各州主权及重大利益时，联邦委员会将邀请各州(德)外部链接参与外交事务。根据宪法联邦委员会将告知各州并征求它们的意见。

但在瑞士任职期间，如果安理会要发起全新的制裁或批准军事行动，那么瑞士议会的外交委员会主席应担任顾问。联邦委员会需定期向国民汇报瑞士在安理会的决策行为，当然是在事后。同挪威一样，瑞士也计划让民间团体参与到安理会事务中。

就这点来说瑞士在国际社会上算是异类：“从历史上来看，任何一个国家的外交政策都属于行政权管辖”，巴塞尔大学的国际法专家Anna Petrig(德)外部链接解释说。自1999年新宪法实施以来瑞士政府也被全面赋予了议会的参与协作权。

在大多数国家，人们已习惯于政府单独对外交事务负责，但有2股全球潮流引发了讨论：

首先是联合国(等组织)规范了许多国际法方面的问题，缩小了各国立法的政治空间。因为在国际法层面制定规范是凌驾于各国政府的，“议会觉察到自己丧失了部分功能，因为有越来越多的情况是国际化的，”Petrig说。

其次是出现了越来越多的“软法”(Soft Law)解决方案，也就是无强制约束力的共识、意向书或指导方针等，它们无需进入耗时的“普通”立法程序。例如联合国备受争议的移民一揽子方案，它为各国处理移民问题定下了标准。“移民一揽子方案对许多国家来说都是’软法’的一种启蒙，”曾经为瑞士联邦引入软法撰写评估报告(德)外部链接的Petrig说。

瑞士在联合国的影响和作用(瑞士电视台2022年3月3日报道)：

“安理会就像放大镜”

国际化减弱了选民及议会的影响力，政府的决定权则增加了。这对瑞士来说并非什么新鲜事， 只不过现在引起了关注，Petrig表示：“参选安理会起到了放大镜的作用，凸显了这一问题，政府到底应享受多大的参与协作权”。

然而对于联合国来说，只要采用民主程序决定议程就是进步。事实上联合国也在考虑这一问题，在为庆祝联合国成立75周年所举办的公民对话(英)外部链接活动中，有人提出了世界公民(英)外部链接建议。“今后普通人也应该可以在联合国发表意见，”不久前牙买加议员Angela Brown Burke在介绍该建议时提到。如今它已获得联合国40个成员国和200多个民间团体的支持。

但瑞士国际法专家Anna Petrig认为世界公民动议并非万能良药，“国际事务动辄涉及上百个参与方，并非只有联合国。这个体系是非常碎片化的”。涉及面太广：从那些撰写了“专业手册”的“老男孩俱乐部”的专家们，他们没有为标准化提供更多的其他选项；到针对移民一揽子方案这样高度程式化的公开讨论，内容包罗万象。“因此很难说，面对如此纷繁复杂的议题，如何让议会参与协作”。但Petrig表示，国际总趋势还是更透明、参与感更强了。

联大对“一票否决”的决议就是很好的例子。日内瓦的国关教授René Schwok强调说：这是世界组织走向民主的“一个重要的里程碑”。

(译自德文：宋婷)