阿富汗部分外汇储备是如何最终流入瑞士的？

随着阿富汗银行货币体制分崩离析，日渐瓦解，新的阿富汗人民基金或许会考虑筹措资金以用于印刷新纸币，而这是阿富汗中央银行迄今仍然无法承担的重任。 Keystone / Stringer

这是一段传奇故事：本属于阿富汗民众囊中的35亿美元资产巧妙规避了法律诉讼程序和塔利班的掌控，几经辗转最终被妥善安置在瑞士一家信托基金里，那么这笔资金现状如何？

当一个国家政权开始变得独断专行、离经叛道、暴戾荒诞时，国际社会便可采取经济制裁作为应对之举。冻结该国央行的外汇储备，是有效的经济制裁措施之一。2021年8月塔利班通过军事手段从阿富汗政府手中夺取政权不久，阿富汗就很快遭受了这种命运的“惩戒”：价值约90亿美元的巨额国外资产分别在美国、欧洲以及阿联酋遭到冻结。

自那时起，外界便始终要求并敦促美国将冻结于纽约联邦储备银行(New York Federal Reserve Bank)的阿富汗央行名下共计70亿美元左右的外汇储备资产归还给阿富汗中央银行(Da Afghanistan Bank，DAB)，这无疑让美方承受了巨大压力。包括诺贝尔经济学奖得主约瑟夫·斯蒂格利茨(Joseph Stiglitz)在内的数位享有盛誉的国际经济学家(英)外部链接甚至联合致信美国总统乔·拜登(Joe Biden)，呼吁拜登政府解除扣留阿富汗外汇储备，拿这笔资金去帮助重振当前陷入困局、萎靡不振的阿富汗经济。

“冻结某国家中央银行的外汇储备，相对而言是比较常见的举措。不过，阿富汗央行外汇储备遭美方冻结的案例，在很多方面都实属独特，”瑞士外交部繁荣与持续性部门主管亚历山德拉·鲍曼(Alexandra Baumann)介绍道：“我们眼下考虑的，是一个彻头彻尾毫无希望的经济形势，[外加]阿富汗当地缺乏一个具有公正性、得到各界认可的政府。”这个国家当前所面临的危机，不仅仅包括已延续数十年的硝烟战火、长年干旱，还包括塔利班组织重新执政后对平民百姓施加的诸多限制，以及明令禁止女性外出工作。

而美国也在外交政策上面临着一个错综复杂的棘手问题：该如何通过让阿富汗民众顺利获得这笔被冻结的阿富汗央行外汇储备，从而给予他们切实帮助，而不至于让盼着这笔海外资产重归阿富汗央行的塔利班组织拿到一分钱。作为激进派伊斯兰武装团体，塔利班组织在接掌阿富汗政府后受到了美方制裁，并且至今未能被国际社会承认为阿富汗的合法政府。

面对各界施压，美国还必须确保70亿美元中任何一美元都不能被挪为己用，作为美国9·11恐袭事件受害者的诉讼赔偿费用-对美国联邦政府而言，这也是让问题变得愈发复杂的另一大因素。

因此，美国最终选择求助于独立的第三方-即瑞士，并达成了一项前所未有的协议。目前，这笔阿富汗外汇储备正被逐笔转移到位于日内瓦的一家基金会(英)旗下，即阿富汗人民基金(Fund for the Afghan People)。该基金会将划拨其中一部分资金，用于促进阿富汗的宏观经济稳定。

美国身处“巨大困境”

该基金脱胎于今年2月份，也就是在美国财政部首次冻结阿富汗央行70亿美元外汇储备数月之后。彼时，拜登采取了非常规做法，签署了一份行政令，宣布阿富汗因“广泛的人道主义危机”和国家经济动荡而进入了国家紧急状态，这势必已对美国的安全构成了威胁。拜登政府随即要求一名大法官准许将被冻结的阿富汗央行外汇储备中的一半转移至纽约联邦储备银行旗下的一个信托基金账户，用以对阿富汗民众提供人道主义援助。这一许可得到了授权，并且在法庭上没有受到任何质疑。

阿富汗在美外汇储备的另一半，则受制于9·11恐袭事件中罹难者亲属提起的旷日持久的诉讼。2012年的一项即决判决(或称“简易判决”)认定，塔利班组织及其他被告对9·11恐袭事件负有60亿美元的赔偿责任，此外还需承担累计利息。

“继阿富汗央行外汇储备遭冻结后，一些9·11恐袭事件的罹难者家属代理律师几乎是立刻就尝试要拿到这笔基金，[以为自身损失进行赔偿]，”美国最具影响力的国际问题智库之一-美国和平研究所(United States Institute of Peace)的阿富汗问题专家威廉·伯德(William Byrd)表示：“这无疑让美国政府陷入了巨大困境。”

自此，美国司法部声称，这些赔偿金理应裁减到一半以下，因为从法律的角度来说，赔偿金的本质应该是补偿性的，而非惩罚性的。然而事实证明，暂且抛开赔偿金的具体数额不谈，即使是只拿出一部分的阿富汗央行外汇储备来解决那些仍在法庭上悬而未决的索赔诉求，也存在着巨大争议。专家们表示，目前还没有任何实质证据表明塔利班组织的确参与了那些恐怖袭击。同样颇具争议的议题是，塔利班组织-或者9·11恐袭事件要求索赔者-是否有权得到阿富汗央行的外汇储备。

“美国法律明确规定，倘若一个国家被一个不受承认的政府所辖制，那么无论出于什么原因，该国中央银行的外汇储备都不属于这个政府，”伯德解释道。

据伯德介绍，鉴于以上诸多错综纷乱的情况，设立一个信托基金，是美国能够想出的最佳解决方案。据此，美国向瑞士寻求帮助，以期让该方案变得切实可行。美方与瑞方历经数月的磋商讨论和法律咨询，最终于今年9月份成立了日内瓦基金会。

把这笔资金存放在设于瑞士的账户里，让它“很难受到美国诉讼的波及，这是个重大的成就，”伯德称。

瑞士的专长与信誉

鲍曼表示，虽然她想不出此前是否有过以如此确切具体的形式设立基金的先例，但瑞士在该领域的确拥有美国人正迫切寻求的专长。

“美国之所以求助于瑞士，是因为在艰难的外交局势和金融形势下，我们(瑞士)拥有成功找到创新性部署方案的经验，”鲍曼说。她特意举了一个人道主义贸易部署(英)的例子：那是两年前由瑞士构建的一套支付机制，该机制使得各国在不违反美国制裁措施的前提下能够顺利向伊朗提供援助。

“鉴于不清楚其他任何一方是否有能力-重要的是带着信誉-接管[阿富汗基金]，因此，瑞士临危受命、介入其中，无疑是好事，”鲍曼评价说。

塔利班组织称设立日内瓦基金的决定(英)是“不可接受的”，并直指该举措违反了国际准则。据美国政府和瑞士政府所述，除了将部分资金用于扶持阿富汗经济重建之外，该基金会还打算保留这笔资产，以便未来有朝一日能将其悉数归还给阿富汗央行-但前提是，该机构不受塔利班组织的影响，并且该国反洗钱措施需足够有力且实施到位。截至目前，由塔利班组织任命的两名阿富汗央行高层官员已相继受到国际制裁。

“以目前形式运营的阿富汗央行，并不是适宜保管这笔资金的地方，”鲍曼表示：“如果现在就把这笔外汇储备送回去，我们无法做出任何保证，这笔钱将能够被用之有道，用于造福阿富汗百姓。”

鲍曼将会作为瑞方代表位列新成立的基金会董事会议席，未来与她共事的还有曾在阿富汗央行工作多年、拥有丰富经验的两名阿富汗人以及美国驻瑞士大使斯科特·米勒(Scott Miller)。基金董事会将有权决定以何种方式支配这笔外汇储备。

当被问及何为瑞士关注的优先事项时，鲍曼表示：“我们将致力于确保该基金会采取一种包容的方式，它的宗旨是达成阿富汗民众期冀的目标，因为这是他们的钱。”她补充道：“瑞士在这笔基金中不会谋求任何特殊的自身利益，唯以帮助阿富汗民众为己任。”

预计将以小额方式支出

该基金董事会将在未来几周内召开会议，瑞士则希望能在今年年底之前对外宣布关于如何支出款项的初步构思方案。据鲍曼透露，由于这笔基金旨在用于扶持阿富汗国内的宏观经济稳定以及金融稳定，因此，这笔钱将不会用于为人道主义援助提供资金来源-瑞士和美国此前咨询的多位阿富汗专家也特意强调了这一准则。

阿富汗人民基金

这家设立于瑞士日内瓦的基金会将在致力于国际货币政策和财政政策合作的国际组织-总部位于巴塞尔的国际清算银行(BIS)开设一个专有账户。该基金董事会将会通过协商达成共识的方式，以“符合阿富汗民众的最佳利益”为宗旨来决定35亿美元资金的具体用途。它还将确保这笔资金不会让塔利班组织受益。

该基金董事会由包括美国驻瑞士大使斯科特·米勒(Scott Miller)在内的共计四名成员组成，其中米勒任董事会主席一职；其余成员分别为来自瑞士外交部的亚历山德拉·鲍曼(Alexandra Baumann)，阿富汗中央银行前行长安瓦尔·哈克·阿哈迪(Anwar ul-Haq Ahady)，阿富汗中央银行董事会成员沙阿·默罕默德·梅赫拉比(Shah Mohammad Mehrabi)。阿哈迪和梅赫拉比同时也是该基金会的联合创始人。董事会可自由地向任何人提出咨询请求，同时还有权任命一个能代表阿富汗诉求的咨询委员会。董事会的所有决定都将向公众公示。

据美国和平研究所的阿富汗问题专家威廉·伯德(William Byrd)介绍，属于阿富汗民众的逾90多美元外汇储备，几乎相当于该国国内生产总值的一半，也超过了这个国家一年的进口贸易额。

预计支出款项的数额会相对较低。据伯德介绍，这是正确的策略，因为从短期来看，投入一大笔款项只会是“一种权宜之计，不会让这个国家有任何改善。”

打个比方，这笔外汇储备可以起到杠杆作用，从而撬动国际经济关系、为其提供助力，伯德同时指出，至少就当前的形势来看，即便是基本货物进入阿富汗境内，也很难获得贸易融资。

这笔资金另一个切实可行的用途，就是为阿富汗银行发行印制用于日常交易的新货币提供资金来源。鲍曼表示，目前阿富汗流通的货币体系正日渐分崩离析。

“[维持货币体系的正常运作，]这是任何一个国家的央行应该承担的基本任务，但眼下，阿富汗央行没有能力做到这一点，”她评价道。

伯德认为，如果新成立的基金会最终证明是成功的，那么目前依然在本国冻结阿富汗外汇储备部分资金-总计大约20亿美元-的那些国家，或许就会决定将这些钱转移至日内瓦基金会。

该基金会无力解决阿富汗所有的困境。伯德表示，继塔利班组织在阿富汗接管政权之后，整个国家不得不承受巨大的经济冲击，“考虑到塔利班组织拦截、切断外国给予的援助的力度如此之大，可以说，没有什么办法能够很好地缓解这种情势。”很多物资捐赠国都在塔利班组织上台后相继撤回了援助资金。

该国的人道主义危机是如此严峻，以至于联合国特意为阿富汗发起了一场有史以来规模最大的国家援助呼吁，号召世界各国在2022年向阿富汗提供高达44亿美元的援助款。鲍曼表示，这是整个国际社会一年里都很难达到的目标。

“日内瓦基金会可以说是一块小小的补丁-它绝不可能取代阿富汗央行所扮演的角色，”鲍曼坦言：“不过，至少使用部分阿富汗外汇储备来缓解这个国家目前面临的经济压力，还是很值得一试的。”

(译自英文：张樱，编辑：Virginie Mangin)