阿尔卑斯动议20年回顾：说来容易，做起来难

1989年8月5日，在圣哥达地区的Schöllenen山口，阿尔卑斯动议倡导者正在组织宣传活动。 Keystone

1994年2月，一项全民动议-“保护阿尔卑斯山区不受过境货运交通的破坏”得到了瑞士选民的认可，这一结果出人意料。动议的通过可谓是瑞士交通政策上的一个转折点，其宗旨是将货物运输从公路转至铁路，然而具体实施却并非易事。

20年前的2月20日，当时的瑞士交通部长阿道尔夫・奥吉(Adolf Ogi)可能整夜都辗转反侧，因为选民们在当天刚刚通过了“阿尔卑斯动议”(L’initiative des Alpes)，该动议赢得了51.9%的选民支持，并且还得到了瑞士26个州中19个州的多数赞同票。

自瑞士1891年引入全民动议这一政治手段以来，遭到政府反对、却被选民和各州认可的动议屈指可数：通常情况下，如果联邦部长表态反对某动议，那么该动议在全民公投中得以通过的可能微乎其微。然而，时任能源、交通部长的阿道尔夫・奥吉(瑞士人民党)就遭遇了这样的尴尬。 

“这次动议得以通过的确令人十分意外，就有点像《圣经故事》中大卫(Davide)和歌利亚(Golia)之间的斗争，歌利亚象征着反对该动议的瑞士政府以及所有权力机构，但是结果却是大卫赢得了胜利，”阿尔卑斯动议协会的现任主席Fabio Pedrina回忆说。

该动议已被写入《瑞士宪法》，其着眼点是保护阿尔卑斯山区，避免过往交通对其造成破坏。实现这一宗旨，有两条途径：一是将货物运输由公路转到铁路；二是停止扩展中转交通干线。

货运交通模式的转变

“的确，此次公投是在人们环保意识不断增强的背景下进行的。无论如何，其结果使货运交通模式得以改变，这是一个重要的转折点。如果说从60年代到90年代初期，大部分政府资金都用于公路建设，那么自那以后，更多资金则投入到铁路建设上。随着时间的推移，在铁路建设上的投入不断接近公路建设的款项，”Pedrina指出。

之所以说阿尔卑斯动议是交通政策上的一个转折点，是因为在随后的几年中，这点多次得到了证实：比如，1998年，选民们通过了对重型卡车征税以及为公共交通提供资金的计划；另外，在2004年，瑞士人民否决了政府以“发展更安全、高效的高速公路”为旨的Avanti动议反提案(Contre-projet à l’initiative Avanti)，明确表示反对再修建一条圣哥达公路隧道。

瑞士经济协会(economiesuisse)瑞士意大利语区代表、交通政策专家、经济学家Angelo Geninazzi肯定地认为，“阿尔卑斯动议的理念是将货运从公路转至铁路，大部分民众对此深信不疑，这一理念无疑值得赞扬，这是人们追求的理想目标，为实现这一目标，大家必须竭尽全力。”

Geninazzi认为，由于公路与铁路被看作是竞争对手，而不再是过去的互补关系，因此作为一种交通政策，阿尔卑斯动议在具体实施上有些事与愿违。此外，提供给铁路运输的补贴延缓了其结构变化的进程，也遏制了其革新。“与20年前相比，目前向货运卡车征收重税却使公路交通变得更具竞争力与创新力。如果我们考虑一下车辆排放的废气，卡车要环保得多。”他强调说。

潜在的威胁“冰消雪融”

1994年，在动议宣传过程中，反对者们坚持认为，阿尔卑斯动议体现了对欧洲他国货运车辆的歧视，因为该动议指出“穿越阿尔卑斯山的中转货物应该经由铁路运输。”瑞士应该提防欧盟可能会因此进行反击。

“事实上，这一威胁就像阳光下的积雪一般，逐渐消融。关于陆地交通的双边协定表明，欧盟最终接受了这一货运原则。”Pedrina指出。

其实，瑞士新的交通定位反而还“推动了欧洲提出各种建议和想法，而这些建议与想法均源自阿尔卑斯动议，至少欧洲各国都这样表示，”这位社会民主党的前国会议员补充说。例如，在2011年的《白皮书》中，欧盟委员会(Commission européenne)提出了这样一个目标：截止到2030年，对于行程300公里以上的货物运输，欧盟将目前公路货运总量的30%转至铁路运输。再或者，在穿越阿尔卑斯的交通干线上，向过往货车进行征税，作为对该敏感地区的一种补偿。

尽管如此，在同一本《白皮书》中，欧盟委员会还是谈到了公路运输的突出地位。Angelo Geninazzi对此有自己的分析：“问题在于，对阿尔卑斯山区的保护政策一直是瑞士的事情。原因很简单，只有我们出资更新贝林佐纳(Bellinzona)-卢伊诺(Luino)-加拉拉泰(Gallarate)路段。人们批评的重点在于：这种做法可能会动摇阿尔卑斯动议以及接下来的交通政策。国际上应该共同努力，瑞士也应该让其他国家参与其中，但是这点我们并未做到。”

在阿尔卑斯动议协会主席看来，这一批评的矛头尤其指向瑞士联邦政府以及经济领域，早在阿尔卑斯动议公投之前，他们就已经选择了这条孤立的道路，因而不可避免地要独自出资筹建穿越阿尔卑斯山区的铁路，正因为如此，瑞士不得不负担全部费用。此外，Fabio Pedrina指出：“由于阿尔卑斯动议的推动作用，得以向重型货车进行征税，这是比较行之有效的手段之一，从经济角度来说，国外的卡车为瑞士的交通政策作出了显著贡献。”

政治家缺乏积极性？

只需看一看阿尔卑斯山各国铁路上的货运比例，人们就会清楚，实现阿尔卑斯动议目标仍是海市蜃楼。

穿越瑞士阿尔卑斯山的公路货运与铁路货运的发展与演变

1990年

铁路货运：1790万吨(占货运总量的81%)

公路货运：430万吨(占货运总量的19%)-过往货车数目为73.2万辆

2000年

铁路货运：2060万吨(占货运总量的70%)

公路货运：890万吨(占货运总量的30%)-过往货车数目为140万辆

2012年

铁路货运：2370万吨(占货运总量的63%)

公路货运：1370万吨(占货运总量的37%)-过往货车数目为120万辆

来源：联邦交通局

在瑞士，目前离既定目标的一半还差之甚远。货运交通从公路转至铁路的法律规定：在圣哥达铁路基线隧道举行揭幕仪式两年之后，每年公路上行驶的卡车最多不能超过65万辆，圣哥达基线隧道预期于2016年投入使用。然而，实际现在每年通过瑞士阿尔卑斯山的卡车约有120万辆。去年11月，瑞士政府公开表示，在法定期限内，既定目标无法实现。

Fabio Pedrina则比较乐观，他强调了目前取得的一定成效：“如果没有阿尔卑斯动议，现在通过阿尔卑斯山区公路的卡车可能会接近200万辆。”然而，他也毫不掩饰对政府的批评态度：“如果既定目标无法达到，究其原因，那就是政治家们缺少强烈愿望。在这一点上，大多数国会议员的想法还停滞在90年代初期。没有人敢于否定货运重心从公路转至铁路这一原则，但是当真的需要付诸实践时，则雷声大雨点小了……”

为了证实这一点，阿尔卑斯动议协会主席举了两个例子：首先，鉴于对圣哥达老公路隧道实施改造工程(隧道因此将关闭数月)，政府决定在那里再建一条公路隧道；另外，政府不愿为引入“阿尔卑斯山通行权交易”开绿灯。

有一点可以肯定：如果国会认可在圣哥达再修建一条公路隧道这一建议的话，毫无疑问就要进行全民公投。“反对增修公路隧道是迫使欧洲各国共同寻求解决方案的唯一一种可能。因为关闭隧道将会加速将货物运输从公路转至铁路的进程，甚至在意大利和德国也会如此。”

然而，Angelo Geninazzi认为，这并非是无法达到既定目标的真正原因所在，“近几年来，铁路货运的比例在不断减少[编者按：2000年的铁路货运占货运总量的70%，2012年则下降到63%]。这并非人们不想通过铁路进行货物运输，而是因为公路货运与铁路货运的质量不同。从很大程度上看，如今的经济都第三产业化了，份额都很小，而且常常要求‘按时发送’-今天发货，次日抵达。火车不具备这种灵活性。除此之外，如果送货地点在400-500公里之内，通过铁路运输就显得有些令人难以理解。因此，瑞士可以向公路货运征税，为铁路提供大量补贴，但是多数情况下，企业货运还是离不了公路。”

(翻译：薛伟中)