制裁政府，民眾遭殃
近幾年，國際制裁的使用愈發頻繁，隨之而來的人道主義問題亦日益引發關注。聯合國安理會近期通過了一項決議，為援助機構的工作提供便利，這標誌著一項重大的政策轉變。但由於這個問題深受政治影響，因此相關進展比較緩慢。即便如此，瑞士仍在主導解決敘利亞面臨的制裁問題。
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在全球許多國家，成百上千萬無辜民眾因獨裁領導人受到制裁而遭到連累。去年12月，聯合國安理會通過了一項決議，保證人道主義活動永遠不受制裁影響。援助組織對這些新規則表示歡迎，認為這有助於拯救更多生命。
挪威難民理事會高級政策和宣傳顧問貝勒妮斯·范登德里埃什(Bérénice Van Den Driessche)說：“幾年前，我們從未想過這個決議會通過。”她告訴瑞士資訊swissinfo.ch： “這是一個具有劃時代意義的時刻。”
然而，到目前為止，2664號決議的執行僅取得了有限的成功，特別是在資金籌措和援助分發環節，這個環節通常不為人所關注。
當一個國家受到制裁時，銀行會爭先恐後地撤資，這使得人道組織更難向需要援助的人提供幫助。這項決議引入了所謂的“特例”，永久性地允許聯合國及相關機構在應急或支持基本人道需求的情況下向受制裁國家提供資金和物資。
然而，這並不意味著可以無限制地提供援助。安理會要求人道組織“盡力”確保援助不會讓受制裁的個人或組織受益。此特例僅適用於聯合國實施的制裁，不包括個別國家或歐盟實施的制裁。
范登德里埃什告訴瑞士資訊：“由於這些固有的限制，決議實施的第一年內，在人道主義准入方面取得突破是不太可能的。此外，其他制裁和反恐措施仍然有效，這些措施並不一定有人道主義豁免機制，因此會繼續影響我們的行動，使我們要承擔相應的法律責任。”
美國與愛爾蘭共同提出了這項決議，美國成為第一個將新規則納入國家法律體系的國家。美國財政部稱其為“歷史性的一步”，並在12月為援助組織在受制裁國家工作頒發了通用許可。
俄羅斯入侵烏克蘭招致歐盟、美國及富裕的七國集團(G7)對俄羅斯的個人、企業及貿易實施制裁。瑞士也同歐盟保持一致，於今年3月實施了歐盟的第十個一系列制裁方案。
然而這未能阻止國際社會-包括不少非政府組織及最近七國集團在內-批評瑞士做得還不夠。他們點名批評的是瑞士凍結的俄羅斯資產數量有限，同時主張瑞士可加大力度強制實施制裁。
在這個系列中，我們將審視瑞士為遵從國際標準而採取的步驟，以及在哪些方面依然停滯不前。我們同時對制裁理由提出質疑，討論制裁對基於瑞士的大宗商品貿易造成的後果。我們還會分析在瑞俄羅斯資產，了解某些俄羅斯寡頭如何規避制裁。
瑞士在此後不久實施了這項決議。今年4月，瑞士聯邦委員會修改了國內與聯合國制裁體系相關的13項法規，放寬了對阿富汗、伊朗、利比亞、葉門、索馬里、南蘇丹和北韓等國家的人道主義援助規定。這些變更在今年6月生效。
在今年7月的聯合國安理會會議上，瑞士代表引用2664號決議時表示：“瑞士強調[安全]理事會在確保制裁不妨礙人道主義援助行動方面的重要作用。”在譴責北韓最新的導彈試驗時，瑞士聲明還指出，人民的需求不應被忽視，他們的人權必須得到尊重。
敘利亞的人道主義准入仍然困難重重
儘管決議的初衷值得稱讚，但2023年2月土耳其南部及其鄰國敘利亞發生的地震再次凸顯出人道主義准入的複雜性和挑戰性。地震導致數萬人喪生，許多建築物倒塌，學校與醫院受損嚴重。
這場災難發生之時，敘利亞西北部靠近土耳其邊境的地方居住著成百上千萬敘利亞難民，他們受到阿塞德政權的迫害，因為十年內戰而流離失所，只能依賴人道主義援助為生。這片地區正處於庫爾德人、土耳其支持的團體和某些伊斯蘭團體的控制之下，援助物資要麼從土耳其“跨境”輸送，要麼從政府控制區域“跨線”運送。
地震後，跨境援助出現延誤，土耳其與敘利亞之間的主要過境點關閉了數日。即便重啟用於聯合國應急車隊通行，通道的使用仍面臨政治爭議。今年7月，俄羅斯否決了一項使人道主義通道保持長期開放的提議。
與此同時，受制裁影響，跨線援助也步履維艱。 2664號決議難以解決這方面的人道主義准入問題，因為阿塞德政權並未受到聯合國制裁，而是受到西方國家的單邊制裁，這導致非政府組織難以進口急需的物資和設備。
地震後，美國和歐盟很快宣布六個月的單邊制裁豁免期，以幫助敘利亞的援助組織向受災地區運送物資。今年5月，位於大馬士革的國際非政府組織的一項調查發現，這些措施確實產生了效果。
在豁免期內，非政府組織不再需要獲得專門許可，才能使用電話網絡等必要服務，這在之前可能需要數月的許可申請時間。部分組織能夠使用美元和歐元進行金融交易，這在過去是十分困難的。有些非政府組織還開展了新項目或與新的供應商合作。
一位敘利亞的人道主義工作者告訴瑞士資訊：“我們確實看到了一些小的改觀。但如果這些豁免不受時間限制，而且在不同制裁制度之間更加統一，效果會更好。”調查發現，主要的不足之處在於豁免期只有180天，180天“實在太短，難以產生顯著影響”。
今年7月，歐盟延長了人道豁免期，但僅增加了六個月時間。而美國在地震後宣布的豁免期並未續期，這項豁免政策已於8月到期。
到目前為止，瑞士是唯一採取不限期豁免的國家。美國非政府組織卡特中心發布的一項研究表明，這被各界視為一個正面案例，有助於瑞士人道主義組織在敘利亞開展工作。
更久、更大的問題
援助團體面臨的准入難題只是由制裁引起的問題之一。敘利亞危機不禁讓人思考更為根本的人道主義問題：通過限制國際貿易來對阿塞德這樣的獨裁政權施加制裁，會對平民造成多大的傷害？制裁是否間接增加了人道主義援助需求？這些是人權觀察(Human Rights Watch)在近期對敘利亞危機的分析中提出的問題。
這家監察組織指出：“大多數敘利亞人都依賴外部援助，這不僅是因為地震，更是因為國家深陷經濟危機。”該組織還指出，敘利亞的基本服務和貨幣正在崩潰，90%的人口生活在貧困線以下，而且整個國家經常受到停電困擾。制裁會打斷供應鏈、引發財政危機和推高通貨膨脹，進而加劇了敘利亞的國內危機。
儘管人權觀察組織明確表示，阿塞德政府及其盟友是敘利亞苦難的罪魁禍首，但也發大規模的制裁加重了平民的苦難，同時加劇了人道主義危機。這份報告的措辭十分謹慎，正說明這個議題的政治敏感性很高。
現代制裁制度的初衷是為了懲罰侵略者並幫助盟友。在兩次世界大戰之間，世界各國領導人在日內瓦召開會議，商定將貿易限制措施作為國際聯盟的一項工具，允許並接受敵國境內出現民眾飢荒等制裁後果。在其書《經濟武器：制裁作為現代戰爭工具的興起》中，康奈爾大學歷史學教授尼古拉斯·穆德(Nicholas Mulder)揭示了女權組織和人道組織如何聯手反對制裁引發飢荒，以及民主政府在這一問題上表現出的糾結態度。
挪威難民理事會的范登德里埃什在接受瑞士資訊採訪時表示：“世界確實在進步。”他提到了對受制裁國家的人道主義援助和2664號決議的通過。 “各國確實想通過施壓來改變個別政府的行為，但他們越來越認識到，有必要使平民免受制裁的影響。”
(譯自英語：瑞士資訊中文部，編輯：Nerys Avery)
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