為何一項備受爭議的中瑞協議已過期

自2007年簽署備忘合約起，中瑞兩國雙邊關係不斷深化，雙方高層曾多次互訪。 Keystone / Alessandro Della Valle

迫於公眾的強烈抗議及來自各組織的壓力，瑞士政府擱置了一項允許中國特工前來瑞士核查中國公民身份的協議。但圍繞這一協議的性質和目的的問題仍困擾著移民官員。

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根據中瑞兩國在2015年底達成的協議，中國治安官員可以入境瑞士並停留兩週(費用由瑞方承擔)，以查核中國籍的非法移工的驅逐令。

8月《新蘇黎世報週日版》(NZZ am Sonntag)揭露(德)了這項協議的存在，即刻在瑞士引發軒然大波。不少議員譴責中國的人權紀錄並呼籲不要續簽該協議，稱不清楚被驅逐者遣返中國後的命運。一群來自香港的瑞士居民給司法部長卡琳·凱勒-蘇特(Karin Keller-Sutter)和瑞士聯邦移民事務秘書處(Swiss State Secretariat for Migration)寄去信件，信中也提出了類似的請求。

瑞士聯邦移民事務秘書處12月中旬發表聲明表示，該處與中國公安部簽署的此項協議已經於12月7日到期，不再有效。

秘書處發言人丹尼爾·巴赫(Daniel Bach)告訴Keystone-SDA通訊社：“我們還沒有與中國具體討論(續簽該協議)。這不是我們的首要任務。”

被遣返者的遭遇

國際特赦組織(Amnesty International)瑞士發言人納迪亞·伯倫(Nadia Boehlen)稱，該組織也以書面形式向移民秘書處表達了憂慮。

她表示：“協議未得到續簽，我們對此表示歡迎。只要中國不就(被遣返)人員的遭遇提供保證，協議就不應該簽署。”

瑞士聯邦移民事務秘書處透露，該協議僅執行過一次。兩名中國官員於2016年受邀前來瑞士，而瑞士當年共計向中國遣返了13人。發言人艾曼紐埃爾·賈奎特·馮·蘇里(Emmanuelle Jaquet von Sury)在電子郵件中強調，最終決定驅逐哪些人出境的是瑞士，而不是中國。

瑞士聯邦國民院外交政策委員會於10月做出決定，要求在續簽協議之前應該與委員會進行磋商。儘管任何最終決定都將由聯邦委員會(行政分支)做出，但一位專家指出，這表明圍繞該協議的大環境已經發生了變化。

蘇黎世大學大中華區研究資深講師高喜明(Simona Grano)則解釋說：“按照我個人的理解，媒體和公眾對中國對待異見者的方式和在新疆、香港等地侵犯人權的行為日益感到不滿，這使得該協議被冰封。”

今年8月，包括知名民主派活動家黃之鋒在內的多人曾公開批評這份中瑞協議。本月他因組織非法抗議集會在香港服刑 (英)。港島因今年6月引入的一部國家安全法爆發大規模抗議，也導致了多起逮捕與搜查。

近幾個月來新疆維吾爾少數族群所受遭遇(英)得到披露，也令人權團體的憂心不斷加劇。

國際特赦的伯倫表示：“移民事務秘書處向我們承諾，藏族和維吾爾族的尋求庇護者不會受到(中瑞協議的)影響，但根據新安全法，香港人士可以被起訴。這是個大問題。”

英國邊山大學(Edge Hill University)法學資深講師瑪麗朱利亞·焦夫雷(Mariagiulia Giuffre)也認為，對維吾爾人和西藏人做出的保證“還不夠，其他許多人可能都有理由害怕返回中國” 。

對此，移民事務秘書處在該聲明中再次重申，中方官員的核查僅限於那些“返回原籍國後不會受到迫害的人”。但據賈奎特·馮·蘇里所言，“基於主權”，瑞士移民當局不會跟踪那些被驅逐出境者的情況。

特工行動？

上週，人權組織保護衛士(Safeguard Defenders)發表了一份報告，嚴厲批評了該協議，並指責瑞士政府合謀掩蓋事實。該組織質疑是否有必要邀請外國代理人進入瑞士，這些人持有的可能是旅遊簽證，這樣他們就可以進入整個申根地區。

保護衛士負責人彼得·達爾林(Peter Dahlin)對《衛報》表示：“這兩週內這些人的行動完全不受監管。如果一切被保密，那就意味著其他政府也不會知道。”

聯邦移民事務秘書處否認了對所謂“秘密協議”的指控，並稱中瑞之間協議與同其他國家就驅逐外國公民達成的“大約60項”協議相似。

焦夫雷則表示，與中國達成的協議似乎是“一項與重新准入有關的……非正式合作協議”，而不是一份標準的重新准入協議，後者通常是公開的國際協定。

焦夫雷最近出版了一本關於尋求庇護者重新准入的著作。這位法律專家補充說，非正式安排“通常不包含對難民的保障措施，也不受公眾審查、議會辯論和監督”。

中瑞協議商定，由中方挑選並允許“非官方身份”進入瑞士的特工，其信息不需要向瑞士披露，焦夫雷認為這一規定並不符合國際人權法。

高喜明對此指出，此類關於驅逐的合作通常通過大使館完成。例如，瑞士與印度的協議就規定了兩國如何通過外交渠道要求核實印度公民的身份。

但據聯邦移民事務秘書處的馮·蘇里表示，瑞士還有大約20項與中瑞協議條款類似的其他協議。她補充指出，即使在未簽署雙邊協議的情況下，根據瑞士關於驅逐出境的法律仍然可以邀請外國代表進行核查。

“重新准入的相關規定是國際法的常規組成部分，但中瑞協議的保密狀態以及留給公安部特工的某種迴旋餘地和自由裁量權……似乎至少在利益方面向中國傾斜，” 高喜明這樣認為。

她進一步解釋稱，中國公安部是該國的主要執法機關，也是中國國家移民局的主管機關。

北京外交部的發言人則對法新社表示，相關報告“罔顧事實”，其他歐洲國家也同中國有類似的協議。

續簽有爭議的協議

瑞士是否會同中國續簽這項協議，目前仍不明確。聯邦移民事務秘書處發言人丹尼爾·巴赫對《新蘇黎世報週日版》表示，聯邦委員會將“首先等待議會討論”，同時也指出協議“原則上符合瑞士的利益”。

在高喜明看來，協議更新的空間“一天比一天小”。 2015年的協議是在兩國高調簽署一項重磅自由貿易協定僅僅兩年之後達成的。今天，中國是瑞士的第三大貿易夥伴。自2007年簽署備忘合約起，中瑞兩國雙邊關係不斷深化，雙方高層也曾多次互訪。

這位研究中國的專家表示：“(這項協議)很可能是在善意的基礎上達成的，瑞士方面也有些天真。”

她補充說，“在維護與中國商業關係的需要與針對中國在國際和國內行為越來越多的批評”之間，瑞士尚需找到平衡，同時“又不放棄其民主價值觀”。

伯倫也認為瑞士與這一亞洲超級大國的關係處於“微妙”的局面。但未來的任何協議都不應保密，這是國際特赦組織的底線。

她指出：“瑞士有權簽署重新准入協議，但政府必須確保不再有中國秘密特工，而且這些協議要符合人權標準。”

(譯自英語：瑞士資訊中文部)