瑞士組織如何監管軍事承包商
私人保全服務提供商正逐漸取代現代戰場上的士兵。瑞士循著推廣行為準則，意在讓他們遵循國際法。
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在日內瓦國際區的一座商業大廈裡，傑米·威廉姆森(Jamie Williamson)密切關注著瓦格納集團(Wagner Group)招募囚犯及其可能涉及的戰爭罪行，隨著一名瓦格納成員叛逃至挪威，這方面的最新情況正逐漸浮出水面。這個由俄羅斯寡頭經營的私人軍隊為俄羅斯在烏克蘭和若干非洲國家開展軍事行動提供了重要支持。
這只是軍保領域私有化趨勢中較為突出的一個例子。關於私營安保兵力和資金的數據十分有限，業內專家的意見也常常相左。 Vantage市場研究公司估計，2021年該行業市值達到了2420億美元，預計到2028年年均增長率為7.2%。該估測包括了軍事行動。日內瓦安全部門管理中心(DCAF)估計，2017年至少有1100萬人員受僱於77’000家私營軍事和安保公司。這些數字還是保守的，因為DCAF只計算了註冊的私營保安公司及其僱員，不包括私營保安服務存在的大量灰色和黑色市場，所以估計自2017年以來，這些數字應該已有所上升。
威廉姆森的工作就是防止像瓦格納集團這樣的組織犯下戰爭罪行。他領導的國際安保規範聯盟(ICoCA)負責監督《私營軍保服務供應商國際行為準則》的落實情況。這項行為準則源於2010年瑞士發起的一項動議，在美國發動伊拉克戰爭後，由於黑水公司(Blackwater)的軍保人員在巴格達市中心廣場殺害了14名平民，各國政府、私營安保公司和民間社會組織就這套共同原則達成一致，旨在促進對人權和國際人道法的尊重。 2013年，ICoCA正式註冊為瑞士非營利性組織。
“這個領域遠遠超出了瓦格納集團的範疇，”威廉姆森在辦公室裡解釋說，他指的是行為準則所涵蓋的內容。他表示：“保全服務無處不在，只要私人保全服務可能侵犯人權，《行為準則》便有存在的意義。”這包括由僱傭兵看守的庇護中心、依賴外部保全的採礦作業；或者在戰爭地區，軍隊將培訓、運輸或彈藥管理等任務外包。
在一個不斷增長的秘密行業中提高標準，似乎是一項徒勞的工作。許多私營保全承包商將更多的透明度視為聲譽或安全風險，即便大多數公司並未配備武器。 ICoCA覆蓋的軍保供應商市占率相對較小。其網站上列出了117家公司，這意味著這些公司承諾按照《行為準則》進行運作，並符合其報告、監測和評估要求。其中只有54家公司的商業實踐經過了外部審查，因此有資格成為“認證成員”。
原則上，ICoCA願意與所有具有影響力的人接觸，包括瓦格納集團。威廉姆森澄清說：“不過，他們幾乎不可能成為我們的成員。”在加入ICoCA之前，他曾在幾個危機地區為紅十字會(ICRC)工作。 “但我們需要與那些有不良記錄的公司接觸–這正是我們可以發揮作用的地方，防止進一步的違法行為並確保追責。”
然而，在烏克蘭，瓦格納成員正在為普京出生入死。威廉姆森認為，與這個商業實體接觸沒有實際意義。 “他們在烏克蘭採取全新的運作模式。他們並非國家行為者，但顯然與國家有關聯，可以說是俄羅斯軍隊的一個私營分支。有關辯論和解決方案已經變得相當政治化，涉及政府層面因素。”從法律角度來看，烏克蘭的瓦格納戰士並非僱傭兵。
但在其他國家，瓦格納提供的許多服務也可以由其他保全公司提供。威廉姆森解釋說：“他們與維和人員合作，或者培訓當地警察和軍隊。許多西方公司幾十年來一直在做同樣的事情。”ICoCA試圖與此類軍事承包商接觸，讓他們了解自己行動的法律約束和限制。其目的是防止對平民的傷害，同時也向保全承包商闡釋何時他們會越界成為戰鬥人員，從而失去自己作為平民的身份。
威廉姆森說：“這一切都是為了防患於未然。一旦開火，或平民受到傷害，那就為時已晚了。”
客戶的力量
政府在控制和監管私營保全承包商方面亦需發揮關鍵作用。 2008年，多個國家簽署通過《蒙特勒文件》，重申自己有義務確保在本國領土上運作的私營保全公司至少符合最低標準。這是瑞士和國際紅十字會共同發起的一項動議，旨在促進私營軍保公司遵守國際法。
作為保全承包商的客戶，國家政府制定了他們希望公司遵守的標準。美國要求在高風險環境中開展工作的外交安保服務承包商需獲得ICoCA認證。包括英國在內的其他國家也在採購文件中對此作出了相應規定。然而，威廉姆森解釋說，隨著保全服務與軍事行動的關聯日益緊密，任何形式的監督都變得愈發複雜，因為很多資訊常常屬於機密範疇。
更新國內法律
瑞士也在2013年更新了聯邦法律，禁止境內公司參與海外敵對行動。之所以採取這一措施(英)，是因為在伊拉克和阿富汗戰爭中擔任要角的英國Aegis防務服務公司將總部遷至巴塞爾。
確保瑞士的中立性是這項法律通過的關鍵原因之一，法律還明確禁止瑞士境內的公司提供涉嫌嚴重侵犯人權的服務。法律要求瑞士公司在向境外提供保全服務之前向當局提前報備，並要求它們加入《國際行為準則》。
儘管聯合國僱傭兵使用問題工作組在2019年對瑞士的訪問中稱讚了瑞士在國際事務上的參與，但批評了瑞士在國內保全服務領域的監管：“行業內缺乏統一標準尤為令人擔憂，因為私人安全部隊的數量已超過警察。”專家們如此說明。
除了政府，在改善私營保全行為方面，跨國公司也是非常有影響力的參與者。威廉姆森強調：“人權方面的盡職調查至關重要。”作為客戶，跨國公司在僱傭保全承包商時，對他們必須遵守的標準具有話語權。英國石油公司(BP)多年來一直是ICoCA的觀察成員，大宗商品貿易商嘉能可(Glencore)和全球建築材料製造商霍爾希姆(Holcim)剛剛加入ICoCA。這樣做的初衷是依靠既定協議來防範保全承包商侵犯人權的行為，以及這些行為可能給跨國公司帶來的不良影響。
咎責仍顯不足
聯合國僱傭兵問題專家對《行為準則》表示讚賞，但仍呼籲採取更多措施。在最近提交給聯合國人權理事會的一份報告中，他們強調有必要制定一項國際條約，“以確保全球範圍內對私營軍保公司實施統一監管，充分保障人權。”聯合國工作組的索爾查·麥克勞德(Sorcha MacLeod)在一封發給瑞士資訊SWI的電子郵件中解釋說，僱傭兵很少因其惡行而被追責。她認為，私營保全行為主體的隱秘性、複雜的商業結構以及監管缺位是背後的原因。
四名黑水公司護衛因在巴格達屠殺平民被美國法庭判決有罪，但後來被前美國總統唐納·川普(Donald Trump)赦免。針對瓦格納集團的第一起案件在2022年被俄羅斯法院駁回，現在正等待歐洲人權法院審理。
麥克勞德解釋說：“在僱傭兵部署方面，最大的一個變化在於規模。我們現在看到數以千計的僱傭兵被部署在多個武裝衝突中。歷史上這個數字要小得多。”
在日內瓦的辦公室裡，傑米·威廉姆森認為私營保全行為主體將長期存在：“我們未來可能會看到更多像瓦格納這樣的團體。我們不可能倒退回一個只有常規武裝力量的世界。”
(編輯：Virginie Mangin, 譯自英文：中文編輯部)
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