瑞士在安理會都取得了什麼成績？

瑞士常駐聯合國代表、安理會10月的輪值主席貝里斯維爾(Pascale Baeriswyl)，和巴勒斯坦駐聯合國大使曼索爾(Riyad Mansour)在安理會就近東局勢召開的會議上。 2024 Getty Images

2023/24年瑞士首次入選聯合國安理會理事國。 2024年10月，瑞士第二次當選主席。面對國際上相互對抗的局面，瑞士這樣一個國家能給聯合國安理會帶去什麼呢？請看分析。

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瑞士入選安理會的時機並不好，這是一段地緣政治衝突嚴重、異常艱困的時期。面對加薩、烏克蘭、蘇丹和緬甸衝突中人們所遭受的巨大痛苦，安理會能做的其實非常有限。

中國、法國、俄羅斯、美國和英國這5個常任理事國頻繁利用自己的否決權：關於加薩地區有5項決議都因它們的一票否決而未獲通過，直到2024年3月才最終通過了要求立即停火的第2728號決議。

Sara Hellmüller和Lucile Maertens

Sara Hellmüller(蘇黎世聯邦理工大學的退休調查研究者)和Lucile Maertens(日內瓦國際關係及發展高等學院的副教授)是本計畫的合作研究員，該計畫就瑞士首次當選聯合國安理會理事國進行了學術記錄。

本計畫由日內瓦國際關係及發展高等學院及蘇黎世聯邦理工大學、洛桑大學共同完成，由洛桑大學基金會資助。

而成員國的一些行為，如俄羅斯大舉入侵烏克蘭、遲繳拖欠會費以致引發現金流危機，都既損害了聯合國、又擾亂了多級秩序。

2024年10月當瑞士接手輪值主席一職時，安理會可謂內憂外患。安理會受到了猛烈抨擊，無論是在言辭上：以色列政府宣布聯合國秘書長為「不受歡迎的人」；還是在實際行動上：以色列軍隊襲擊了駐紮在黎巴嫩南部的聯黎-聯合國維和部隊，以色列議會也禁止巴勒斯坦難民救援組織(UNRWA)開展工作。

面對如此尖銳的矛盾，一個被選出來的(非常任)理事國難以發揮其全部實力，因為其政治勢力已達極限，影響力也受到質疑。

拿瑞士來說非常任理事國的任命首先在國內掀起了討論，參與候選是議會的決議。但瑞士接受任命後卻彰顯出，非常任理事國也可以扮演重要角色：瑞士在主題議程和地區議程上都起到了推動作用，並革新了工作方法以破除障礙。

推進主題議程和地區議程

在主題議程方面，瑞士將自己定位為國際法的堅決捍衛者。當安理會就政治難題進行政治幹預時，瑞士始終提醒要遵循(人道主義)國際法，並提供了注重保護平民等特有視角。

其中一項重大外交成果是瑞士起草的《在衝突地區保護人道及聯合國相關人員》的決議得以通過。瑞士也特別注重拿起法律武器，例如它與日本一起提升了國際刑事法院(ICC)的知名度；並於2024年8月借理事國對日內瓦進行非正式訪問之機，強調了日內瓦公約的重要性。

在《日內瓦公約》簽訂75週年紀念活動上瑞士外交部長伊格納西奧·卡西斯(Ignazio Cassis，右)在聯合國駐歐洲總部日內瓦萬國宮前與客人合影。 Keystone / Salvatore Di Nolfi

瑞士努力堅持將氣候安全問題留在安理會的議程上，雖然有些成員國對此持反對態度。在更新變更和平任務授權書時，瑞士將聯合國駐海地綜合辦事處(BINUH)的事務，列為氣候安全相關議題。

瑞士同塞拉利昂共同就西非和撒哈拉以南乾燥地區問題起草的《主席聲明》也於2024年5月24日被通過，其中承認了氣候變遷對當地安全問題產生的重大影響。此外瑞士也和莫三比克一起擔任了氣候安全議題的非官方專家團主席。

最後瑞士一直致力於推動「女性、和平與安全」議題，特別在擔任安理會主席期間。瑞士聯邦主席維奧拉·阿姆海爾特(Viola Amherd)主持了該主題的年度公開討論會，並提請人們關注女性參與和平進程所取得的成就。

瑞士邀請眾多人員參與安理會的公開會時，也會考慮性別平等原則，例如男女各28位；在安理會哥倫比亞問題公開會舉辦之前，瑞士就女性在和平進程中所扮演的重要角色召開了媒體發表會。

在地區議題方面，瑞士為聯合國和平任務授權書的延期作出了貢獻。雖然這方面的工作曾受挫，例如馬利、剛果民主共和國等重要任務被終結，但哥倫比亞、南蘇丹的和平任務授權書則得以延續。 2023年11月，特別在瑞士的努力下，在波士尼亞展開的波斯尼亞阿爾西亞行動(EUFOR ALTHEA)的延長談判取得了成功。

瑞士任主席期間，近東的局勢異常緊張。瑞士充分利用其主席身份採用種種措施對當時局勢作出了反應。

它組織了媒體見面會以支持聯合國秘書長古特雷斯(António Guterres)，並以所有理事國的名義發布媒體聲明，對於聯合國和平部隊聯黎部隊(UNIFIL)被襲予以公開譴責，並肯定了聯合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處(UNRWA)的工作不可或缺。它還在伊朗與以色列衝突升級時組織了緊急會議。

在工作方法上的革新

瑞士也非常注重對安理會的工作方式進行革新。首先它憑藉著聯盟、外交專業知識和受人尊重的專家意見，推進了決議的形成與通過。例如要求加薩地區立即停火的第2728號決議，這是第一份主要由10個非常任理事國提出的決議。

其次瑞士試圖用事實證明科技外交(英)的可行性。 2023年5月瑞士首次擔任主席，它舉辦了以此為​​題的非正式碰面；2024年10月第2次擔任主席期間在外交部長伊格納西奧·卡西斯(Ignazio Cassis)的率領下又就此召開了高等級的公開會。

會上發布的主席聲明獲得一致讚許，承認了科技發展對於和平與安全的重要性。瑞士利用擔任主席期間的高度政治影響，盡力減少兩極化，並致力於讓討論和決定以事實為依據。

主席貝利斯維爾在聯合國安理會就近東和以色列局勢召開的公開會上。 Keystone / Alessandro Della Valle

第三，瑞士恢復了理事國的實地訪問傳統，它先是組織安理會的非官方專家團前往南蘇丹參加「女性、和平與安全」大會，此後又於2024年2月率代表團訪問哥倫比亞。瑞士將理事會「帶出」了紐約，並用實際行動回擊了對於安理會的主要批評：安理會只會玩兒政治遊戲，雖然每天都在做決定，但其決定與紛繁的現實相距甚遠。

最後瑞士也加強了安理會與地區組織特別是非洲聯盟之間原有的夥伴關係。

在瑞士第一次擔任主席時維奧拉·阿姆海爾特負責在非洲聯盟的主持下對和平行動予以財務支持，這是經過2023年12月通過的決議確認的。瑞士也促進聯合國與非洲聯盟共同舉辦活動，並強化了瑞士致力於多邊主義的形象。

雖然已取得不少成績，但大國間依然有諸多博弈，決議有時難以付諸實施；至於工作方法的創新，其長期效果也尚待論證。

今後將怎樣？

首次進入聯合國安理會瑞士的收穫是多方面的。從短期來看，瑞士是否利用其國際聲譽捍衛了多邊主義，仍有待檢驗。但瑞士在歐洲委員會及聯合國人權委員會中的行動有目共睹；此外瑞士也同5個常任理事國建立了緊密聯繫。

從中期來看，瑞士在安理會的任職可以對國際日內瓦產生影響：瑞士推進了日內瓦的活動家及專家們展開行動，並強調了日內瓦與紐約之間對話的重要性。至於其努力是否會讓這兩個聯合國總部保持長期的密切合作，今後將會得到驗證。

長期來看，其首次接受任命的表現，無論成功與失敗，都會對二次當選產生影響。

總的來說，瑞士在安理會的經驗顯示出，當選為理事國的任務非常艱鉅，既要有相應的專業知識，還要甘冒政治風險，因為一舉一動都會招致極大關注。但在兩極化嚴重的安理會，也特別顯示出非常任理事國的重要性，它們既需要有政治勇氣，還要作好革新準備，甚至要有改革現有體系的決心。

(編按：Benjamin von Wyl，編自德文：宋婷)