从无足轻重的政治道具到决定历史进程的政治工具

一项公民动议正在收集签名。有了足够的支持者签字，动议发起人就可以向政府提出启动相应的全民公投程序。如果动议在公投中获得通过，就要对宪法相关条款进行修改。 Keystone

英国的一次“全民公投”就搞得世界沸沸扬扬；而在瑞士，“全民公投”已成为当代公民在日常生活中一种涉及到方方面面的政治“利器”。这首先要从公民动议(Volksinitiative)说起。在创制伊始，它很少被用到，只不过是一种公民表达对当局不信任的工具，用于督促政府或议会作出改变。在本篇文章中历史学家Bernard Degen向瑞士资讯swissinfo.ch介绍了“公民动议”成为行使公民权利器的过程。

本文属于瑞士资讯swissinfo.ch“瑞士公民动议125周年”特别报道，更多请见直接民主专栏。

就在125年前，也就是1891年的7月5日，当时仅有男性公民具有选举权，他们投票通过了对瑞士联邦宪法第三章节的修改，这在联邦层面对公民动议进行了一次非常重要的更新：也就是说，只要有5万公民同意，就可以建议对联邦宪法进行修改，然后发起公投，由所有选民共同进行裁决。  

历史学家Bernard Degen是巴塞尔大学历史系研究员。他是瑞士现代联邦政体研究领域的权威。 SRF

随着女性获得投票和选举权，收集签名人数也从1977年开始上涨到10万人。直至1971年，瑞士共发起了100项公民动议；而另100项，则是在随后的23年发起的。按照目前的速度，再有18年，就会再诞生100项动议，因为在近三年半里，已经发起了23项动议。

同公民复决一样，公民动议起初也是公民或反对派因对当选政府不信任、不满而采取的一种政治手段。只不过前者是以获得某种社会、政治地位为目标；而后者是要促进某种改变。从宪法史的角度来看，公民动议可以追溯到法国大革命，更具体点说就是1793年的山岳派(Montagnard)宪法。

而在瑞士为这类大众请愿铺平道路的，则主要是1830年开始的瑞士自由复兴(Regeneration)运动。慢慢地，公民动议也逐渐进入了各州基本法，不过起初只是要求进行全面修订。类似条款在1848 年也被引入了联邦宪法，不过在随后漫长的岁月里，仅由右翼极端派于1934 年动用过一次。

公民动议真正演变为我们现在习以为常的形式-对联邦宪法进行部分修订，是首先于1860年代出现于各州、各城市和几个大的政治社区之内。在联邦层面，它曾遭受了长期的抵触。而改变这种局面的，是卢塞恩的国民院议员，也就是后来成为联邦委员的Josef Zemp(1834-1908)的一项提案。那是在1884 年，提案由他和其他的天主教、保守派政客共同提出。

该提案于1891年4月8日在议会获得通过，正是这联邦宪法的第121条，让公民动议对宪法进行部分修改成为可能。当时提出的最低5万选民的签名，相当于占选民总数的近8%；而如今提出的发起动议所必需的10万签名，则只占选民总人口的不足2%。而当时未设定的签名收集时效，也于1976 年定为18个月。

在这条宪法付诸实施的第14个月之后，便出现了瑞士的首项公民动议-禁止对动物进行礼定屠宰法，动议进入全民投票程序，并获得了通过。尽管该项政治制度获得了成功，但这一手段在很长时间内都被束之高阁。

在30年代世界经济危机爆发时，情况才发生了转变。其后随着二战的到来，公民动议又有些销声匿迹，直到50年代再次盛行，这主要是因为当时的社会、金融、军事政治方面矛盾重重。“魔法守则”(Zauberformel，亦称神奇配方，1959年)诞生后的10年间，公民动议并未得到振兴，不过到了70年代，因为人们对协商民主(Konkordanzdemokratie)的普遍质疑，它得到了前所未有的普及。

尽管从请愿者的角度来说，公民动议自诞生之日起，就有了一个成功的开始，但其实在漫长的时间长河里，它都是寂寂无名的。起初发起的100条动议，分布在瑞士的80年历史当中，而只有7条得以通过，只有3条在政治上具有一定意义：1918 年的国民院议员比例代表制；1921年的国家条约全民公决；和1949 年对紧急法作出的限制。

然而进入第二个百年之后，仅用了25年的时间，就有5项动议得以通过，其中多与绿色环保有关：1987年的保护沼泽、1990年的暂停修建核电站和1994年的保护阿尔卑斯。进入第三个百年之后，瑞士仅用了不到20年的时间，就10次通过公民动议程序对联邦宪法进行了修改。除去2002年投票表决加入联合国以外，其余大部分提案都带有强烈的感情色彩，如右翼的移民、伊斯兰教尖塔和犯罪遣返等提案。 

即使是那些被拒绝或被撤回的公民动议，也起到了一定的作用，因为政府往往因此而出台了直接或间接的反议案(Gegenvorschläge，或称对案)。这类“干政”到底是有益的还是有害的？这样的公共讨论持续良久。公民动议到底是不是面对新问题的一种快速反应？抑或它的持续运用阻碍了政府在长期变革中的逐步完善？这些问题的结论也是见仁见智。

你怎样评估公民动议这一直接民主形式在一个国家的政治、社会发展中所起到的作用？欢迎在下方给我们留言。

(翻译：宋婷)