瑞士议会里最强大的游说家？当然是议员们！

议员们到底是公民的代表，还是在受其他利益方的左右？图为瑞士联邦议员在国民院大会厅外的长廊讨论政事。 Peter Klaunzer / Keystone

今秋，瑞士选民将选举出新一届联邦议会。然而，在联邦大厦(议会所在地)的拱顶之下，公民的代表-联邦议员们-却愈发经常、愈发积极地捍卫起企业、协会或是各种机构的利益。随着议员们角色的演变，瑞士议会的工作运转也在经历着一次“文化变迁”。

本文是亲爱的民主#DearDemocracy的一部分, 瑞士资讯swissinfo.ch直接民主特刊。

“仿佛有魔鬼在身后追随着他们”(德)外部链接：当瑞士报纸以此为题报道全国议会决议时，那肯定意味着联邦大厦里发生了戏剧性事件。

事实是：2018年3月，瑞士议会通过了一条极富争议的新法案-社会保险侦探法案。而且议会讨论前后仅用了一周时间，创下审议周期的最短记录。

如果说平衡及独立的立法程序是民主的至高原则，那又怎样会出现上述“湍急”的立法“漩涡”？

答案很简单：因为游说者！为了把自己的利益捍卫到底，各家医疗保险及瑞士事故保险公司Suva在其中可谓好生玩儿了一把“权力的游戏”-反对滥用社会救济行为的宣传战在公众中激起广泛反响。

议员还是说客？或者两者都是？有时他们的身份很难界定。 Peter Klaunzer / Keystone

双重角色：公民代表+企业代表

这种情况究竟是怎样出现的？颇具讽刺意味的是：瑞士“人民的代表”们在4年任期中越来越转变成“个体利益的代表”。非政府组织透明国际(Transparency International)瑞士分部的一项最新调查(多语)外部链接显示：瑞士议会两院的246名议员占据着1700家机构的共计2000项职务。

每位议员平均8项头衔加身。而在近250位联邦议会成员当中，一位右翼和一位左翼政党代表分别以31和29项头衔的“成绩”各居“职务数量排行”的第一、二位。

进入本世纪以来，联邦议员兼任大集团或利益组织董事会成员的趋势更加明显：在2000-2011年这11年间，平均每位议员“利益代表”的头衔数量翻了一番多，而2007至2015年间的增幅也逾20%。

鲜少管控

瑞士议会两院议员通常会将自己的利益背景公之于众。但是因为没有专门的管理机构，所以无法保证议员公告的完整性。

每位瑞士议员都获得用于自行雇佣两名助理的经费。由此一来，外部游说者也就有了一条接近联邦议会的捷径。

如果一位议员被游说者“买通”，议会有权剥夺其赦免权。2018年9月，这一权力被首次执行：国民院议员Christian Miesch(人民党/巴塞尔乡村半州)因为受贿嫌疑被联邦检察院免除了议员豁免权。

不过在大多数情况下，“议员受利益左右”的问题通常是通过“友好协商”的“内部”方式来解决。

以上述保险法法案的实例来看：议会两院的社会安全和健康委员会(SKG)对社保侦探议案均持支持态度。两个委员会共由38名议员组成-据透明国际组织透露，这些代表在企业或其他组织内共计出任着90个职务。

至于“说客聚集地”，那当数瑞士议院国民院的经济与税收委员会(多语)外部链接。说到过去15年来在那里进行的法案初步磋商环节：参与决议的委员会成员背后有着150-200个特定利益背景。这些数据出自苏黎世应用科技大学的分析报告(德)外部链接。

向“不民主的干预”敞开大门

同“通过派说客前往议会游说”的传统方式相比，企业、协会和其他组织如今都更愿意直接通过议员“渗透”进立法程序。

透明国际瑞士分部(德)外部链接的副主任Alex Biscaro说：“在瑞士政治中，游说体系目前的发展令人警醒。在很多领域，政治游说都是不透明、不规范和不平衡的-这为不民主和腐败的势力提供了可乘之机。”

兼职体系的结果

议员本身也是说客，这种局面到底是怎么产生的？原因之一在于：瑞士议会的兼职体系。除去每年4次在伯尔尼参加议会例会这一政治职务之外，议员们在各行各业依旧各司其职。

据不同调查(法)外部链接估算：在瑞士，联邦议员职务的工作量在60%-90%之间。这样一来，议员们完全可以出任某家公司的自由顾问，或者通过兼任董事会成员而获得薪酬。这种操作不仅合法，而且几乎受到鼓励。

“游说并非根本不好。它其实是多元化民主和兼职体系重要且合理的组成部分，”反腐败斗士Alex Biscaro说。议会机构“轻巧”，不为“兼职”议员提供过多的支持，这是瑞士一直以来有意而为之的。

“委员会审议政事需要以具体知识和切实信息为基础，而后者的获得途径往往是那些有利益背景的议员。最理想情况是，游说工作所提供专业知识能够帮助议会制定出合理且适于执行的法律，” Biscaro解释道。

立法的足迹

这位专家同时表示：“游说工作需要透明度和清晰的规范。首先一点就是要明确谁代表着哪个利益方。从财政层面看，议员从外部职务所得的收入也应该公开化。”

其次，制定针对议员和政治游说者的行为准则同样必不可少。这些准则可以运用于处理利益争端或者规范(诸如礼物、旅游等)既得利益上。

“第三点，就是要建立‘立法足迹’体系。也就是说，就各位参与者对立法程序产生影响的方式和时间进行详尽明了的报告，以保证体系的透明度。”

斯洛文尼亚和欧盟委员会就是这方面的表率。比如，“它们对‘哪些说客就哪些立法议案联系过哪些议会委员会成员’这些信息都有详细的备案。”

可是在瑞士，议会各委员会的决议过程偏偏就不透明-这源于那条几乎神圣不可侵犯的原则：在委员会会议室里发生的一切都不可外传。

Biscaro认为，透明度的缺失和对敏感议题的干预都会威胁到民主。“瑞士的公投体系也是一样：谁在通过资助政治宣传战来影响民意，这一点向来是不公开的。”

“定制”游说

Viktor Parma已经做了近40年的联邦大厦通讯记者。2011年，他就曾和原瑞士政府发言人Oswald Sigg一起出版了关于瑞士议会传统游说工作的著作。

他发现，近几年游说业发生了显著变化：传统的大型经济协会统一游说的方式渐渐开始向“个体化”转变-各家公司和组织在议会都有各自的游说团，谁都想把立法程序朝着对自己最有利的方向引导。

以财政事务这一被政治游说团所关注的领域为例：以前瑞士银行家协会(多语)外部链接是最具影响力的游说单位。但近几年来，在巨大的国际压力之下，该领域已经失去以往的统一性。“这一整体被切割成很多个体。大银行和其他金融机构都各有各的游说团队，” Parma介绍道。

在经济政策领域也是一样，越来越多的企业纷纷开始各自组织游说。“如今，那些由大型协会雇佣的传统政治说客几乎令人怜悯，因为他们有可能生计不保，” Viktor Parma指出。

(翻译：郭倢)