De nouvelles règles pour les jeux de hasard

Les jeux d’argent mêlent à la fois intérêts financiers et questions éthiques. Keystone

Les bénéfices issus des loteries et des paris sportifs doivent être intégralement dévolus à des buts d’utilité publique: le décret fédéral sur les jeux d’argent, soumis au vote le 11 mars, ancre ce principe dans la Constitution. Le texte fixe aussi la répartition des compétences en matière de jeux d’argent.

La modification constitutionnelle est l’aboutissement d’une controverse née suite à la libéralisation partielle du marché des jeux d’argent, avec les licences accordées aux casinos. Ces derniers sont entrés en scène au début des années 2000, après l’abrogation de leur interdiction en Suisse.

Cette arrivée des casinos a marqué le début d’une lutte pour mettre la main sur des segments très rentables du marché du jeu. La nouvelle loi précise que les jeux de hasard sont uniquement autorisés dans les maisons de jeux. C’est en vertu de ce principe que les casinos ont obtenu l’exploitation des «bandits manchots» aux dépends des restaurants et autres lieux publics. Ces derniers ne peuvent exploiter que des machines dont le gain n’est pas dû au pur hasard, mais à la dextérité des joueurs.

Quant aux loteries et aux paris sportifs, ils restent régis séparément par une loi spécifique qui les autorisent uniquement s’ils ont un but d’utilité publique ou de bienfaisance.

Beaucoup d’intérêts en jeu

Le différend se répercute aussi sur les cantons et la Confédération. En effet, les casinos relèvent de la compétence de la Confédération, qui perçoit une taxe sur les bénéfices issus des jeux, essentiellement destinée au financement de l’Assurance vieillesse et survivants (AVS).

Les loteries, les paris sportifs et les jeux de dextérité relèvent en revanche de la compétence des cantons, qui décident de l’utilisation des bénéfices des deux sociétés qui ont le monopole sur les grandes loteries en Suisse: Swisslos, dans les cantons germanophones et au Tessin, la Loterie Romande dans les cantons francophones.

Or la concurrence est devenue féroce. Les casinos contestent l’autorisation du nouveau jeu électronique Tactilo – une sorte de jeu à gratter virtuel – introduit par la Loterie Romande dans les lieux publics. En 2006, la Commission fédérale des maisons de jeu a interdit les appareils Tactilo, estimant que ceux-ci sont assimilables à des bandits manchots, et donc réservés aux casinos. Mais début 2011, le Tribunal fédéral a rejeté cette interprétation, permettant définitivement aux cantons d’autoriser des jeux de ce type dans les lieux publics.

Dans l’intervalle, craignant un affaiblissement de l’offre des loteries et des paris sportifs par rapport aux casinos, des représentants des milieux culturels, sportifs et sociaux – à qui les cantons redistribuent les bénéfices des loteries et des paris sportifs – ont lancé en 2008 une initiative populaire intitulée «Pour des jeux d’argent au service du bien commun».

Cette initiative, qui a recueilli plus de 170’000 signatures, demandait de mettre tous les bénéfices issus des jeux d’argent au service de l’utilité publique, dans une politique coordonnée entre les cantons et la Confédération.

Une paix honorable

Le gouvernement a estimé que les préoccupations des auteurs de l’initiative étaient fondées, mais a jugé que leur texte restreignait trop les compétences du législateur fédéral, faisant ainsi obstacle à une politique globale et cohérente en matière de jeux d’argent. C’est pour cette raison qu’il a opposé à l’initiative un contre-projet direct: la modification de l’article 106 de la Constitution fédérale, consacré aux jeux d’argent et sur lequel le peuple se prononce le 11 mars.

Cet article ancre dans la Constitution que les bénéfices des loteries et des paris sportifs «soient intégralement affectés à des buts d’utilité publique, notamment dans les domaines culturel, social et sportif». Leur autorisation et leur surveillance, tout comme celle des jeux d’adresse, sont de la compétence des cantons.

Les dispositions concernant les casinos ne changent pas substantiellement par rapport à l’article actuellement en vigueur. Ceux-ci restent autorisés et surveillés par la Confédération et leurs recettes sont affectées à l’AVS. Par ailleurs, le nouvel article prévoit que la Confédération et les cantons doivent se coordonner dans l’accomplissement de leurs tâches par le bais d’un organe paritaire commun.

Le contre-projet du gouvernement a satisfait toutes les parties intéressées. Les promoteurs de l’initiative ont donc retiré leur texte en sa faveur. Au Parlement, les résultats du vote sur le contre-projet montrent que le compromis a bien fonctionné, puisque celui-ci a été adopté sans opposition à la Chambre haute et par 140 voix contre 3 à la Chambre basse. S’agissant d’une modification de la Constitution, le peuple est cependant obligatoirement appelé à se prononcer.

«En résumé, il s’agit d’une paix honorable qui permet de résoudre tous les conflits entre les parties et de disposer dans la Constitution d’une architecture complète et équilibrée», résume le député socialiste Carlo Sommaruga, rapporteur de la commission préparatoire de la Chambre basse.

Joueurs pathologiques

Cet avis est partagé par toutes les formations politiques représentées au Parlement, à l’exception du Parti évangélique (PEV). Il s’y oppose en dénonçant un cercle vicieux qui augmente les risques de dépendance au jeu.

«Le contre-projet comporte le même problème que l’initiative. Plus on joue, plus on génère de recettes pour des buts d’utilité publique. Il existe donc un risque de faire la promotion des jeux d’argent. Or en augmentant le nombre de joueurs, on augmente aussi le nombre de joueurs pathologiques», dénonce la députée évangélique Maja Ingold.

Le PEV est d’avis que les jeux présentant un «potentiel élevé de dépendance» doivent être autorisés seulement dans les casinos. «Ils disposent au moins d’un programme de protection contre la dépendance. En revanche, dans les restaurants ou d’autres lieux publics où sont installés des jeux comme le Tactilo, n’importe qui peut jouer sans s’arrêter. Les exploitants ne sont pas obligés d’effectuer une surveillance, d’intervenir pour arrêter les joueurs pathologiques et de prendre des mesures pour leur en interdire l’accès», explique Maja Ingold.

«La problématique est très sérieuse», précise la députée en faisant référence aux plus de 28’000 exclusions prononcées dans les casinos suisses en 2010.

Carlo Sommaruga reconnait que si l’article soumis au peuple évoque la question de la prévention, «il ne va pas très loin». Le député socialiste estime toutefois que les questions inhérentes à la prévention «devront être reprises au moment de la discussion sur la loi d’application». Le Parti socialiste demandera alors une politique nationale de prévention «qui devra être financée par les casinos et les loteries».

Sommes en jeu

En 2010, les maisons de jeu ont versé 453,2 millions de francs de taxes. La répartition a été de 389,1 millions à la Confédération et 64,1 millions aux cantons.

Swisslos et la Loterie romande ont fourni 543,5 millions de taxes aux cantons. Cette somme a servi à financier des œuvres d’utilité publique et le sport suisse.

Jeux de hasard

Attestées en Suisse dès la fin du 15e siècle, les loteries ont connu un fort engouement dès le 18e siècle. Considérées comme immorales à partir du milieu du 19e siècle, elles ont été interdites dans tous les cantons en 1915.

Mais la Loi fédérale de 1923 sur les loteries et les paris professionnels a levé cette interdiction pour les loteries «servant à des fins d’utilité publique ou de bienfaisance».

Face au développement anarchique des loteries dans les années 1930, les autorités ont créé quatre sociétés détenant le monopole des grandes loteries et des paris sportifs. Il n’en reste aujourd’hui que deux: Swisslos (Suisse alémanique et Tessin) et la Loterie romande.

De leur côté, les casinos se sont développés avec l’essor du tourisme au 19e siècle. Mais ils ont été finalement interdits dans la Constitution fédérale de 1874. En 1898, le gouvernement a cependant autorisé l’exploitation de certains jeux de hasard, mais sous de strictes conditions et avec des mises maximales de 5 francs.

L’interdiction des casinos a finalement été levée en 1993. Le gouvernement a octroyé une concession à 22 casinos, dont 19 sont aujourd’hui en exploitation.

Source: Dictionnaire historique de la Suisse

Traduction de l’italien: Olivier Pauchard