La Suisse joue à l’équilibriste entre bons et mauvais réfugiés

Manifestation d’étudiants à Zurich en octobre 1956 pour protester contre l’intervention soviétique en Hongrie. Keystone

Les personnes qui ont trouvé refuge en Suisse n’ont pas toutes été accueillies avec ferveur ni n’ont bénéficié de droits similaires aux Ukrainien-nes. La façon dont cet accueil s’opère est liée à la géopolitique. Un regard sur des expériences antérieures s’impose.

L’accueil qui est réservé en Suisse aux personnes réfugiées d’Ukraine rappelle l’année 1956. Alors que les chars soviétiques étaient entrés le 4 novembre de cette année-là dans Budapest, une vague de solidarité s’était emparée de la Suisse. Les cloches des églises avaient sonné et une minute de silence avait été observée par une population émue aux larmes par «la lutte héroïque menée par le peuple hongrois pour sa liberté». Ces personnes qui fuyaient la Hongrie avaient été accueillies sans condition préalable en Suisse.

Des cheminots bernois en train de faire une minute de silence en 1956 pour protester contre l’intervention soviétique en Hongrie. Keystone/Walter Studer

«Seule l’envie de rejoindre notre pays suffit», avait déclaré en substance le Conseil fédéral d’alors. La reconnaissance de leur lutte contre le communisme leur avait permis d’obtenir le droit d’asile en Suisse. Puis celui de travailler et d’y résider. 

Accueil et spectre de la surpopulation

Mais toutes les personnes qui ont trouvé refuge au fil du temps en Suisse n’ont pas eu droit au même traitement de faveur. Et encore fallait-il qu’elles incarnent à ce moment-là le combat contre le communisme.

Lors de la guerre d’Algérie, dans les années 1950, les personnes qui avaient fui au plus fort des combats pour venir se réfugier en Suisse avaient été accueillies froidement, par exemple, en dépit de leur lutte anticolonialiste. Elles n’avaient pu obtenir le statut de réfugié, mais plutôt celui de «personnes en détresse», jusqu’à être parfois même soupçonnées d’être «des extrémistes» par la police des étrangers.

Des personnes réfugiées de confession juive n’avaient guère goûté non plus à la proverbiale hospitalité suisse à leur arrivée fin 1956. À l’époque où les chars soviétiques étaient entrés en Hongrie, la France, la Grande-Bretagne et Israël avaient de leur côté décidé d’occuper la péninsule du Sinaï, l’Égypte s’empressant alors de qualifier sa population juive locale d’«ennemie sioniste», la traitant avec mépris et violence. Dans cette ambiance digne d’un pogrom, des échoppes juives avaient été fermées.

Priées de quitter rapidement le territoire suisse, ces personnes furent prises en charge par des organisations juives. Une manière de faire pratiquée par la communauté hébraïque depuis la 2^e Guerre mondiale. Dans un courrier traitant du cas d’une famille qui espérait pouvoir rester en Suisse, le conseiller fédéral Friedrich Traugott Wahlen avait quelques années plus tard brandi le spectre de la «surpopulation étrangère».

La politique du canot de sauvetage

La décision d’accorder ou non l’asile en Suisse a en définitive souvent été orientée par d’autres considérations que par la seule générosité. Au XIX^e siècle, ce petit État situé au cœur de l’Europe a pour ainsi dire pu affirmer son entière souveraineté en filtrant les arrivées. Persécutés, nombre d’intellectuels avaient ainsi rejoint la Suisse. La liste est longue: Büchner, Bakounine, Lénine, les anarchistes, les dadaïstes. «La Suisse, traditionnelle terre d’asile», claironnait-on à l’Expo nationale de 1939.

Mais trois ans plus tard, le chef du Département fédéral de justice et police, Eduard von Steiger, avait réduit cette terre d’asile aux dimensions «d’un petit canot de sauvetage ne pouvant accueillir tout le monde à bord». Nous étions en 1942. Les frontières s’étaient fermées devant les réfugié-es de confession juive fuyant les camps de concentration, avec la conséquence que des milliers ont été envoyées vers l’extermination.

Du point de vue des autorités suisses, ces personnes n’étaient pas des réfugié-es politiques et n’avaient – de ce fait – pas le droit à l’asile, statut accordé lorsque des individus avaient été personnellement persécutés pour leurs idéaux. Une vision idéalisée du réfugié s’est en réalité imposée: celle de l’intellectuel résistant. Or la communauté juive n’avait pas été persécutée pour ce qu’elle avait fait, mais pour ce qu’elle était.

Par crainte d’être ensuite vilipendée par les nations qui allaient finir par vaincre le nazisme, la Suisse fit preuve vers la fin de la guerre de davantage d’ouverture en matière d’asile. C’est à partir de là que des survivant-es de l’Holocauste ont pu être accueilli-es à grand renfort médiatique, quand bien même leur exil n’était que provisoire. En 1947, la notion d’ «asile durable» a émergé. Et quatre ans plus tard, la Suisse a adhéré à la Convention des Nations unies relative au statut des réfugiés.

Une première projection sur la politique menée par la Suisse pendant la guerre a été entamée au milieu des années 1950 sur requête du Parlement. Professeur en droit pénal à l’Université de Bâle, Carl Ludwig avait alors conclu «qu’une politique d’admission moins restrictive aurait sans nul doute sauvé de nombreuses personnes de l’extermination».

Tandis que ce rapport était publié, des milliers de personnes réfugiées de Hongrie avaient alors commencé de débarquer sur sol suisse. Leur accueil devait aussi constituer la preuve que la Suisse avait diamétralement changé. Dès 1957, le Conseil fédéral s’est engagé pour une «politique d’asile ouverte», au point d’être «une maxime juridique».

Des réfugiés sans valeur ajoutée

Fuyant les régimes communistes, les personnes qui ont dès cette époque-là trouvé refuge en Suisse ont pu bénéficier de cette ouverture d’esprit. Cherchant à se racheter des erreurs commises pendant la guerre, la Suisse désirait coûte que coûte s’arrimer à l’Ouest en se positionnant de la sorte. Au début des années 1960, des réfugié-es tibétains de la lointaine République populaire de Chine avaient été vues comme des «personnes adaptées pour cohabiter avec les Suisses».

C’est avec la même bienveillance que les personnes réfugiées de Tchécoslovaquie ont été réceptionnées en 1968. Il est clair qu’extirpées du bloc communiste, celles-ci avaient été exposées à «une contrainte intérieure» et n’eurent pas droit à des interrogatoires ou des enquêtes.

En charge de la division fédérale dévolue à l’assistance aux étrangers, le Bernois Hans Mumenthaler justifia cette option politique en 1967: «Vouloir exiger d’un requérant d’asile qu’il apporte la preuve d’une persécution ou d’une mise en danger, c’est à peu près la même chose que d’exiger qu’il fournisse un cheveu de la barbe du prophète. Il s’avère qu’une telle preuve ne peut être apportée que lorsque le requérant ou la requérante en question se trouve encore entre les mains de ses sbires».

Une pharmacie de Zurich fermée en 1968 par solidarité avec les Tchèques subissant l’intervention soviétique. Keystone

Pour autant, la Suisse n’a pas émis le même degré de menace à l’encontre de tous les régimes autoritaires. Des personnes réfugiées ont été privilégiées, constituant par elles-mêmes une valeur géopolitique ajoutée dans le positionnement que la Suisse voulait avoir durant la Guerre froide. La distinction entre les bons et les mauvais réfugiés est devenue plus évidente en 1973, lorsque la junte militaire du général Augusto Pinochet, très à droite sur l’échiquier politique, avait pris le pouvoir au Chili. À Berne, le Conseil fédéral n’a d’abord rien voulu savoir des exilé-es du Chili. Mais l’État a dû rétropédaler à la suite de multiples protestations proférées par des organisations favorables alors à l’asile.

La peur du débordement

Jusque dans les années 1970, le droit d’asile avait été vu ici comme «une grâce» qu’accordait alors le Conseil fédéral. Mais dès 1979, le dossier a été repris pour atténuer tout risque d’arbitraire lié à la géopolitique.

La Suisse s’est alors dotée d’un dispositif légal précisant quelles étaient exactement les personnes qui pouvaient désormais revendiquer ce droit. Indépendamment des textes de loi, les demandes d’asile ont alors commencé à augmenter dans les années 1980. Dans un monde en plein bouleversement, des requérant-es d’asile débarquaient désormais parfois de pays alliés contre le communisme. En 1980, la Turquie avait connu un coup d’État. Persécutées, des milliers de personnes issues notamment de la minorité kurde avaient tenté de rejoindre la Suisse. Mais pour elles, aucune «contrainte d’un régime» n’avait pu être prouvée.

Un requérant kurde s’était vu alors répondre ceci en guise de justification à son possible renvoi: «Il a été arrêté au cours d’une rafle de l’armée en compagnie de nombreuses autres personnes dans un village, selon les descriptions qui ont été faites (…). Il ne s’agit par conséquent pas ici d’une action de l’État ciblée à son encontre. En conclusion, le droit d’asile n’entre pas en considération en fonction de notre jurisprudence».

Tandis que les réfugiés des pays de la sphère d’obédience communiste avaient été considérés comme porteurs d’une résistance de bon augure, ce qui leur avait donné droit à l’asile, d’autres groupes de personnes victimes aussi de persécutions échappaient totalement à ce droit. Ces «nouveaux» réfugiés avaient été accueillis avec pas mal de méfiance.

Le fait que leur apparence physique était différente a joué aussi un rôle. En proie à la guerre civile depuis 1983, les réfugié-es du Sri Lanka ont constitué ainsi la première communauté importante en nombre et non blanche à demander l’asile en Suisse. Des personnalités politiques y ont parfois vu là l’arrivée d’une vague plus étrangère que les autres. En 1984, le conseiller national libéral-radical zurichois Hans-Georg Lüchinger avait demandé le renvoi de certains groupes en raison de leurs origines. «Il est discutable de continuer à favoriser l’entrée des Tamouls en Suisse selon notre procédure d’asile. En outre, ces personnes d’origine asiatique ne se sentiront pas à l’aise en Suisse».  

Face aux arrivées de demandeurs d’asile en hausse, le réflexe a aussi été de refouler ce flux dès les années 1980. En 1985, la conseillère fédérale Elisabeth Kopp avait estimé que la Suisse ne pouvait pas «ouvrir ses vannes à toutes celles et ceux qui voulaient venir ici pour d’autres raisons que l’asile». La peur que des personnes puissent abuser de l’hospitalité suisse avait fait son chemin, devenant pensée dominante. En 1984 et 1988, les révisions de la loi sur l’asile ont d’ailleurs mis en lumière plusieurs écarts sur la reconnaissance du droit d’asile en Suisse. 

Séparer le bon grain de l’ivraie

Employant généralement l’expression neutre de «nouveaux réfugiés», les spécialistes du domaine des migrations ont dû faire face depuis à la formule des «bons et mauvais réfugiés» véhiculée par le monde politique. C’est alors que le terme de «réfugié économique» s’est introduit dans le langage, de crainte que des personnes arrivent en Europe de l’Ouest non pour échapper à un régime répressif, mais pour laisser la misère derrière elles, affres que les réfugié-es de guerre fuient tous les jours.

Dans les années 1980, alors que des étudiants zaïrois se réfugiaient en Suisse pour échapper aux persécutions, la Suisse officielle faisait bon accueil au maréchal Mobutu, ici reçu par le conseiller Pierre Aubert à Berne en 1983. Keystone / Archive

Au début des années 1990, le parti ultraconservateur de l’Union démocratique du centre (UDC) a repris cette distinction à son compte en popularisant, cette fois à outrance, l’image du réfugié économique en Suisse. Preuves en sont les affiches de ses campagnes de votations, où les personnes réfugiées n’étaient plus vues comme des êtres humains à la recherche d’une protection, mais comme des individus en quête d’un séjour illégal en Suisse. Après la chute du Mur de Berlin en 1989, le «requérant» a remplacé le communiste comme figure d’épouvantail. Et les stéréotypes qu’il a hérités étaient éloquents: dealer, petit délinquant.

Après les attentats du 11 septembre 2001 aux États-Unis, il aurait été plus concevable de considérer les personnes réfugiées d’Afghanistan et de Syrie comme des alliées dans la «guerre contre la terreur» menée à l’échelon international. Celles-ci fuyaient tout de même les talibans ou l’État islamique. Mais aucune vague de solidarité n’a eu cours en Suisse.

(Traduction de l’allemand: Alain Meyer)