Bricoler les droits populaires ne résout pas le problème de fond

La multiplication du nombre d’initiatives populaires soulève des difficultés. La principale raison expliquant cette hausse n’est pas à chercher du côté d’obstacles trop peu dissuasifs, mais d’un manque de confiance dans la politique, estime Dieter Freiburghaus* dans un article publié initialement dans la NZZ am Sonntag. 

Comme la mauvaise herbe après la pluie, les théories du complot ont poussé ces derniers temps dans le petit jardin helvétique: papiers secrets, négociations en catimini, groupes de travail secrets, agissements inquiétants. Des politiciens populistes font courir ces bruits, des médias complaisants en font leurs choux gras et des gens crédules tombent dans le panneau. Nous ne devrions pas prendre le contenu de telles rumeurs trop au sérieux, mais considérer plus sérieusement le phénomène de leur prolifération, car cela témoigne d’une perte de confiance entre la population et la classe politique. 

La prospérité de chaque système politique dépend de la confiance, mais aucun n’en dépend aussi fortement qu’une démocratie directe à la sauce suisse. Sans confiance, des grains de sable viendraient rapidement gripper la mécanique politique, dans un pays où l’on compte actuellement environ huit scrutins fédéraux par an. 

Dieter Freiburghaus

Né en 1943 à Laupen, dans le canton de Berne.

Il a étudié l’économie et les sciences politiques à Saint-Gall et à Berlin.

De 1988 à 2007, il a été professeur associé à l’Institut des hautes études en administration publique (IDHEAP) à Lausanne, où il a enseigné sur les questions institutionnelles de la politique suisse et sur l’intégration européenne.

Il a dirigé les séminaires européens de Soleure, un système de cours de courte durée consacrés à la formation européenne des employés de la Confédération et des cantons.

Il a aussi donné des séminaires sur la théorie de l’intégration européenne et sur la mondialisation à l’Institut des sciences politiques de l’université de Berne. 

Les référendums ne sont guère concernés, car très peu de lois fédérales sont rejetées par le peuple. Il en va autrement des initiatives demandant une modification de la Constitution. 

Ces initiatives servent à mettre à l’agenda des demandes qui, aux yeux de leurs auteurs, trouvent trop peu d’écho dans la politique. Entre 1951 et 1980, cela s’est produit 38 fois. Et 38 fois, ces initiatives ont été rejetées. Entre 1981 et 2010, 98 initiatives ont été soumises au peuple et 11 d’entre elles ont été acceptées. Et de 2001 à 2014, le peuple a dit oui à 10 des 53 initiatives sur lesquelles il s’est prononcé. 

Depuis 1945, le nombre d’initiatives par année a donc triplé et le taux d’acceptation est passé de 0 à 20%. Quantitativement parlant, ce sont des changements importants qui indiquent que la confiance en la politique est en baisse. 

Cette évolution conduit notamment à discuter de manière beaucoup plus critique sur les droits populaires. Devrait-on élever le nombre de signatures nécessaires? Devrait-on abolir la majorité des cantons? Devrait-on vérifier dès le stade du dépôt si une initiative contrevient au droit international? Ne faudrait-il pas fixer des règles plus strictes par rapport à l’unité de la matière? Les citoyens suivent toutes ces réflexions avec une certaine méfiance, car ils n’entendent pas être dépouillés de leurs droits. Cependant, il est malavisé de ne pas vouloir voir les problèmes de la démocratie directe et de rejeter tout changement. Toutes les institutions politiques doivent s’adapter, afin de remplir leur fonction dans des circonstances qui ont évolué. 

«Point de vue»

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Mais quels sont donc ces problèmes découlant de la forte augmentation du nombre d’initiatives et de la tendance à de plus en plus les accepter? Le premier, c’est que la fréquence plus élevée de tels scrutins conduit à une effervescence et à une agitation politique qui n’est pas forcément profitable. Dans quelques domaines, il n’est pratiquement plus possible de développer des perspectives à long terme, parce que la prochaine votation accapare une grande partie des capacités politiques. Le deuxième problème est que les initiatives servent de plus au plus au profilage des partis politiques et d’instruments du combat électoral. Ce n’est plus le contenu factuel qui se retrouve au premier plan, mais souvent le caractère polémique du thème. Cela a pour effet d’attirer aux urnes des donneurs de leçon et des citoyens en colère qui se soucient peu des conséquences d’une telle initiative. Le troisième problème, ce sont les contradictions apparaissant assez souvent entre les textes d’initiative et le droit international en vigueur. 

Ces initiatives causent un dilemme au législateur. En effet, soit on ne met pas en œuvre la volonté populaire, soit il faut contrevenir à des accords internationaux ou même les dénoncer. 

Ces problèmes ne peuvent pas être résolus en bricolant les droits populaires, précisément parce qu’ils témoignent d’une perte de confiance entre les citoyens et les autorités. 

La tentative de restreindre le droit d’initiative diminue par ailleurs encore cette confiance – sans parler du fait que de telles modifications n’auraient aucune chance lors du référendum obligatoire. Il y a maintenant dans ce pays des forces politiques qui prospèrent en enfonçant un coin entre les peuples et les élites. Et certaines initiatives sont conçues de telle façon que la quasi-impossibilité de les mettre en œuvre alimente plus encore la méfiance. Cette manière de procéder est devenue facile à une époque où la souveraineté d’un pays est de plus en plus limitée par la mondialisation de l’économie et l’internationalisation du droit, mais que la démocratie directe génère la représentation d’une souveraineté illimitée. Ce n’est cependant qu’une partie du problème. L’autre partie, c’est le fait que les partis du centre et de la gauche manquent de programmes clairs, d’une volonté forte et d’un personnel convaincant. C’est ainsi seulement que la confiance pourrait être regagnée.

* Ce texte a été publié pour la première fois dans la NZZ am Sonntag du 29 juin 2014. 

(Traduction de l’allemand: Olivier Pauchard)