Leçons de démocratie suisse pour un éventuel second vote sur le Brexit

Alors que le Royaume-Uni se prépare à des élections générales, une seconde votation sur le Brexit ne peut être écartée. Copyright 2019 The Associated Press. All Rights Reserved

Trois ans après avoir voté pour quitter l’Union européenne, les Britanniques restent fortement divisés sur le Brexit. Un second référendum permettrait-il de réconcilier le pays ou intensifierait-il encore sa polarisation? La démocratie suisse peut apporter quelques éléments de réponse, relèvent les experts.

Alors que le Royaume-Uni se prépare à des élections générales, une seconde votation sur le Brexit ne peut être écartée. Le Premier ministre Boris Johnson n’a certes aucune intention d’offrir cette opportunité, mais s’il ne dispose pas d’une majorité claire au Parlement au soir du 12 décembre, il pourrait bien se trouver contraint de le faire.

«Une décision acquise avec une majorité de 52% ne peut pas être considérée comme une victoire définitive. Et dénoncer ceux qui affirment le contraire comme des ennemis publics constitue une vision étroite et purement intéressée de la démocratie»
Patrick Emmenegger, Université de Saint-Gall

Le Parti travailliste affirme pour sa part qu’il organisera certainement un second référendum s’il arrive au pouvoir. Et, selon un sondage réalisé par YouGovLien externe, 47% des Britanniques souhaitent que le Royaume-Uni vote sur l’accord de sortie alors que 29% s’y opposent.

Mais que signifierait pour la démocratie la tenue d’une seconde votation? Il n’est pas difficile d’imaginer les hauts cris dénonçant un coup tordu et une trahison de la volonté populaire. Dans le district de Westminster autour du Parlement, quantité d’affichettes et de pancartes proclament que c’est déjà arrivé.

Professeur de politique comparée à l’Université de Saint-Gall, Patrick Emmenegger estime que tout dépendrait du cadre de la votation et de l’approche. «Dans quel but organiserait-on un second référendum? demande-t-il. Pour établir des ponts dans un pays divisé? Pour reconsidérer la décision de quitter l’UE? Pour choisir entre un Brexit dur et un Brexit doux?»

À ses yeux, l’essentiel serait d’éviter de présenter la votation comme un moyen de revenir sur une mauvaise décision, ce que veut pourtant une partie des 48% qui ont voté pour rester dans l’UE. Il faudrait plutôt donner aux citoyens l’opportunité de se prononcer sur un accord résultant de longues négociations et qui, quelle que soit sa forme finale, sera très éloigné du simple «quitter l’UE» décidé en 2016.

Légitimer un compromis

La démocratie directe représente souvent un moyen de légitimer un compromis, affirme le professeur. Elle ne vise pas à créer une situation où «gagnants et perdants» sont fixés à tout jamais — ce qui serait une approche bien peu helvétique.

Bruno Kaufmann partage cet avis. Ce militant de la démocratie directe qui écrit pour swissinfo.ch estime que le problème du référendum sur le Brexit est qu’il s’agit d’un «vote avant négociations». Il n’offrait pas un choix clair, mais constituait plutôt une prise de pouls de l’opinion. Et les politiciens sont allés «beaucoup trop loin».

Bruno Kaufmann défend cependant la décision prise par la population britannique en 2016, considérant, contrairement à certains, qu’elle n’était pas sans fondement. Elle a résulté de l’expérience concrète et réelle de décennies d’appartenance à l’UE. Un «vote de confirmation» sur un accord clair et précis pourrait toutefois contribuer à établir une légitimité, même si dans ce cas la campagne sera probablement féroce et très politisée.

Le Brexit suisse: un peu plus de la moitié de la population suisse a voté contre l’adhésion à la Communauté économique européenne en 1992. Keystone / Str

Le Brexit suisse

En Suisse, où les citoyens votent plus souvent que presque partout ailleurs et où la démocratie directe constitue un système bien huilé, les répétitions de scrutins sont courantes, dans les mêmes termes ou sous des formes remaniées. Au cours des dernières années, l’exemple le plus controversé vient de la décision prise par 50,3% des votants de limiter l’immigration, en particulier celle provenant de l’UE. Ce cas ressemble beaucoup au Brexit, relève Patrick Emmenegger.

Ce résultat serré a placé la Suisse dans une situation particulièrement délicate. Contrairement à la Grande-Bretagne, elle n’est pas membre de l’UE, mais elle entretient avec ce bloc des liens très étroits qui dépendent d’une série d’accords et de contreparties incluant en particulier la liberté de mouvement pour les citoyens de l’UE.

Et donc, après avoir cherché à convaincre Bruxelles de céder sans succès pendant deux ans, le Parlement suisse a adopté une interprétation light de l’initiative, ne prévoyant ni plafond ni contingent. Elle consiste essentiellement à demander aux offices de placement des chômeurs d’offrir certains emplois aux résidents suisses avant de les mettre à disposition des étrangers.

Cette mise en œuvre «modérée» ressemblait beaucoup à une non mise en œuvre, confie Patrick Emmenegger. De nombreuses voix ont dénoncé une trahison. Un politologue a même cherché à contester la décision par référendum, non par opposition à l’UE, mais pour défendre les principes démocratiques.

Toutefois, le parti de la droite conservatrice à l’origine de l’initiative, l’Union démocratique du centre, n’a pas combattu cette interprétation alors qu’il aurait pu le faire par référendum. Mais les opposants à cette solution ont préféré rassembler leurs forces, observer la situation et ont depuis réuni les 100’000 signatures nécessaires pour obtenir une nouvelle votation sur une proposition analogue mais plus radicale: elle demande tout simplement la résiliation de l’accord de libre circulation avec l’UE.

Le problème persiste donc, mais il n’a pas trop polarisé la Suisse. Et il a été réduit à la question essentielle qui n’était qu’implicite lors de la votation de 2014: la Suisse doit-elle résilier cet accord particulier avec l’UE? Les électeurs se prononceront à nouveau.

Le Brexit en débat à Saint-Gall

Quelles leçons la démocratie suisse peut-elle offrir à une Grande-Bretagne post-Brexit? Et quel impact les difficultés actuelles du Royaume-Uni ont-elles sur la perception de la démocratie directe en Suisse et dans le monde? Ces questions et bien d’autres seront abordées le 2 décembre lors d’un débat public organisé par swissinfo.ch avec la collaboration de l’Université de Saint-Gall sous le titre: Brexit and Beyond: Limits and Potential of Direct Democracy. Il réunira notamment Patrick Emmenegger, Bruno Kaufmann et la correspondante de SRF à Londres Henriette Engberson. Les billets peuvent être réservés ici.Lien externe

Si on échoue la première fois…

La réforme de l’imposition des entreprises a pour sa part été soumise au peuple deux fois en deux ans. Sous la pression internationale, le gouvernement suisse devait adapter la législation fédérale aux standards internationaux sur l’évasion et l’équité fiscales. Mais son premier paquet de mesures a été combattu par référendum et le peuple l’a sèchement rejeté en votation en février 2017.

Ici aussi, la démocratie directe a débouché sur un véritable casse-tête pour le gouvernement. L’opinion publique était manifestement insensible aux impératifs de la collaboration internationale – ce tissu d’obligations dont il peut être difficile et dévastateur de se libérer.

La solution? Le gouvernement a reformulé la question et l’a soumise au people deux ans plus tard en s’assurant cette fois d’un large appui des partis politiques, en particulier du Parti socialiste qui s’était opposé à la première mouture du projet. Pour cela, il l’a directement lié à un autre sujet brûlant, le financement des retraites.

Il a évidemment essuyé des critiques. D’une part pour oser soumettre au peuple deux fois en deux ans un projet à peu près similaire. Et d’autre part parce qu’il établissait un lien un peu artificiel entre deux projets qui relevaient de domaines différents. Le peuple n’avait d’autre choix que de les accepter ou de les rejeter en bloc.

Malgré ce couplage un peu «sacrilège», Bruno Kaufmann estime que les négociations pour trouver une solution et les modifications obtenues au Parlement relèvent des éléments qui font le succès de la démocratie helvétique.

La réforme de la fiscalité était considérée comme quelque chose d’inévitable et la question était donc plutôt celle du «comment». Les politiciens ont alors trouvé une formule politique pour la présenter au peuple – qui pouvait parfaitement dire non au cadeau sur les retraites s’il jugeait le stratagème abusif. Mais il ne l’a pas fait et le double projet a été accepté. Et désormais, suivant une autre particularité du système politique suisse, chaque canton doit voter pour mettre en œuvre sa version de la nouvelle forme d’imposition.

Tout le monde gagnant?

Il ne s’agit pas là de cas isolés. De nombreux sujets sont revenus ou reviennent régulièrement dans les urnes en Suisse, du congé maternité à l’égalité des sexes et de la réforme électorale à l’immigration. Et aucune règle précise ne prescrit quand le résultat d’un scrutin doit être considéré comme définitif ou à partir de quand on peut revenir sur la question.

Confronté à l’idée qu’un second vote sur le Brexit pourrait représenter une trahison de la démocratie, Patrick Emmenegger est clair: «Une décision acquise avec une majorité de 52% ne peut pas être considérée comme une victoire définitive. Et dénoncer ceux qui affirment le contraire comme des ennemis publics constitue une vision étroite et purement intéressée de la démocratie».

Grâce à la participation de la population, à un travail parlementaire de fonds et à des votations régulières, le modèle suisse débouche sur une situation où il n’y a pas vraiment de gagnants et de perdants, déclare Bruno Kaufmann. Ou alors, s’il y a des perdants, ils ne sont pas vraiment malheureux parce qu’ils ont été inclus dans le processus de prise de décision.

En revanche, le manque d’expérience du Royaume-Uni en matière de démocratie directe a laissé le pays polarisé après un vote qui était simplement l’expression d’une «opinion générale» — donc plutôt un plébiscite qu’un référendum contraignant.

Il est difficile de dire si la situation va s’apaiser. Certains espèrent que le Brexit suscitera un sain appétit de participation démocratique. Bruno Kaufmann relève qu’il a déjà conduit à un changement de paradigme: bien plus de gens ont trouvé leur voix. Pour l’instant cependant, «le problème avec la politique britannique reste le fait que la plupart des gens y perdent et qu’il n’y a pas beaucoup de gagnants», conclut-il.

Traduction de l’anglais: Olivier Huether