L’assemblée communale est-elle dépassée?

En 1994, les citoyens de la commune de Wolfenschiessen dans le canton de Nidwald débattent d’un sujet explosif : le projet d’entreposage de déchets radioactifs dans le Wellenberg. Depuis 1987, l’assemblée communale a rejeté à plusieurs reprises le projet, finalement abandonné en 2015. Keystone

La majorité des Suissesses et des Suisses vivent dans des communes où les décisions sont prises par l'assemblée communale. Mais la participation à ces réunions démocratiques de base est en baisse depuis trente ans, réduisant leur légitimité. Elles restent cependant très populaires, relève le politologue Andreas Ladner* de l'Université de Lausanne.

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Les décisions concernant les affaires locales sont prises par l’assemblée communale dans quatre communes sur cinq. Mais les citoyens sont toujours moins nombreux à s’y rendre. Les jeunes et les nouveaux arrivants sont particulièrement sous-représentés. Ces assemblées sont surtout une tradition alémanique. Les Romands et les Tessinois ont en général des parlements communaux élus.

Sur la plupart des sujets, les assemblées communales prennent leurs décisions à main levée comme le font les Landsgemeinde des cantons d’Appenzell Rodes-intérieures et de Glaris, connues dans le monde entier. Dans les autres communes, en particulier en Suisse romande et dans les villes, les décisions sont soumises au vote du parlement local.

Andreas Ladner est professeur à l’Institut de hautes études en administration publique (IDHEAP) de l’Université de Lausanne. Keystone Archive

Seules quelques communes ne connaissent ni assemblée ni parlement et prennent toutes les décisions dans les urnes. Et quelques autres ont à la fois un parlement et une assemblée.

Qui participe aux assemblées?

La question de la représentativité des citoyens et des citoyennes qui participent effectivement aux assemblées confirme un vieux cliché: ce sont les aînés et les aînées et ceux et celles qui sont installés depuis longtemps dans la commune, qui président effectivement à ses destinées. Selon nos relevés, les jeunes surtout sont sous-représentés.

Leur faible représentation n’est pas vraiment étonnante dans la mesure où le taux de participation des jeunes aux votations et aux élections est aussi nettement inférieur à la moyenne. Il est cependant plus étonnant de constater qu’il n’y a quasiment pas une commune où ils ne sont pas sous-représentés. Très souvent, c’est aussi le cas pour les nouveaux arrivants.

Les femmes sont plus souvent sous-représentées que surreprésentées, même si dans la plupart des communes ce n’est pas très marqué. Il en va de même pour les personnes avec un haut niveau de formation ou à bon revenu. En revanche, les personnes âgées, les propriétaires d’immeubles et les personnes installées depuis longtemps sont surreprésentées dans une part relativement importante des communes.

Un niveau élevé de formation est souvent considéré comme une variable favorisant la participation aux élections et aux votations. Il est intéressant de constater que cela ne semble pas être forcément le cas pour la démocratie de base au niveau communal. Selon les indications fournies par les chanceliers que nous avons interrogés, les personnes avec une bonne formation sont en général représentées de manière équitable ou alors légèrement sous-représentées dans quelques communes. Apparemment, ces assemblées ne connaissent pas la surreprésentation des élites constatée pour les votations et les élections. La proportion des personnes appartenant à des partis augmente avec la taille des communes et elles sont souvent surreprésentées dans les plus grandes.

Peu de débats et de controverses

L’image selon laquelle les assemblées communales sont le cadre de larges discussions à la recherche d’une solution commune est certainement erronée. On peut presque dire qu’elles fonctionnent à peu près comme des parlements où ce sont surtout les porte-parole des groupes qui s’expriment. Avec une différence: les conceptions politiques et les intérêts que représentent les intervenants ne sont pas toujours évidents pour ceux qui viennent de l’extérieur.

Il serait pourtant faux de dire qu’on ne fait pas de politique lors des assemblées communales ou qu’elles ne font qu’entériner les propositions de l’exécutif. Globalement, nos relevés montrent qu’il y a plus souvent des assemblées animées dans les communes de plus de 10’000 habitants.

Un instrument démocratique dépassé?

Incarnation d’une forme originelle de la démocratie, l’assemblée communale est aujourd’hui encore très populaire même si la faible participation fait planer un doute sur la légitimité des décisions. La fréquentation continue de baisser, mais, en Suisse alémanique au moins, on ne constate aucune tendance à se tourner vers le système parlementaire. En dépit de la croissance de la population et des fusions de communes, le nombre des parlements communaux n’a guère augmenté, ce qui témoigne de l’attachement à la forme la plus simple de participation démocratique.

Dans une société en mutation, il faut cependant s’assurer que les assemblées remplissent certaines exigences minimales pour répondre aux réserves formulées sur leur représentativité. A cette fin, une grande majorité d’entre elles (environ 90%) autorisent le recours au vote secret lorsque les sujets sont controversés.

Dans près de la moitié des communes, il est également possible de demander qu’une votation soit organisée, soit avant même la décision de l’assemblée, soit après, ce qui lui confère alors un caractère de référendum. De telles mesures doivent permettre d’assurer que l’assemblée communale ne soit pas instrumentalisée par une petite minorité locale dictatoriale et qu’elle reste une institution permettant de prendre des décisions légitimes et ayant une large assise.

Les fusions de communes entraînent souvent une augmentation conséquente du nombre d’habitants. C’est pourquoi elles incitent à se demander s’il ne vaudrait pas mieux que les nouvelles communes qui en résultent renoncent à l’assemblée communale et passent au système parlementaire. Mais, dans les faits, il faut constater qu’il y a toujours de grandes communes qui restent attachées à leurs assemblées et que les fusions au cours de ces dernières années n’ont pas vraiment conduit à une augmentation du nombre de parlements communaux.

En Suisse romande et au Tessin, le système du parlement est largement majoritaire. Dans les cantons de Genève et de Neuchâtel, toutes les communes ont un parlement local. Il en va de même dans le canton de Vaud et au Tessin pour les communes de plus de 1000 habitants. Dans les cantons de Fribourg, du Jura et en Valais ainsi qu’à Berne, les communes de taille moyenne passent en général au système parlementaire, alors que dans les autres cantons alémaniques cette question est prise en considération à partir de 10’000 habitants environ. Les habitants du canton de Zurich sont particulièrement réticents à cet égard: la moitié des quelque trente communes de plus de 10’000 habitants a encore une assemblée communale.

Ce texte est une version abrégée d’une contribution parue le 21 juillet 2016 sur DeFactoLien externe, la plateforme web sur la recherche en sciences politiques et sociales.

* Ladner, Andreas (2016). Gemeindeversammlung und Gemeindeparlament. Überlegungen und empirische Befunde zur Ausgestaltung der Legislativfunktion in den Schweizer Gemeinden. Lausanne: Cahier de l’IDHEAP Nr. 292. ISBN 978-2-940390-79-3.