Le long chemin de la démocratie directe en Allemagne

Beaucoup voient la Suisse comme un modèle de démocratie participative. EQ Images

Les citoyens suisses sont parmi ceux qui votent le plus au monde.  En Allemagne, en revanche, la participation directe est limitée à l’échelon des Länder. Les voix demandant des réformes prennent de l’ampleur. Leur référence: la Suisse. 

Les Suisses n’ont certes pas inventé la démocratie directe, mais ils utilisent intensivement ses instruments depuis le 19^e siècle et ne cessent de les développer. Aujourd’hui, la Suisse passe pour le pays avec la démocratie directe la plus forte et a, dans ce sens, le statut de modèle.

En Allemagne, les votations fédérales sont suivies avec attention et abondamment commentées. Les voix demandant une participation plus forte des citoyens se multiplient, comme le montre un rapide sondage, non représentatif, dans les rues de Berlin.

«Les votations populaires sont positives car les citoyens peuvent influencer directement certaines décisions», déclare Sybille Heine, une habitante de Berlin. «Si les citoyens sont impliqués, ils acceptent les décisions politiques et ne râlent pas toujours contre ceux qui gouvernent», renchérit Irene Bamberger.

Pas de votations nationales

Selon un sondage de l’institut Emnid datant de novembre 2013, 84% des Allemands sont en faveur de votations sur le plan fédéral. L’Allemagne est l’une des rares démocraties occidentales à ne connaître ni votations fédérales ni initiatives populaires sur le plan fédéral.

Même concernant les modifications de la Constitution et les accords internationaux, les citoyens ne sont pas sollicités, pas plus qu’ils ne l’ont été sur la réunification ou sur le traité de Nice. Pour les constitutionnalistes, il faut urgemment combler cette lacune.

«En ce qui concerne les accords avec l’Union européenne et les nouveaux pays adhérant à l’UE, la population devrait avoir son mot à dire. Cela nous éviterait beaucoup de problèmes», estime Jürgen Fock, un passant rencontré lors du micro-trottoir.

La Constitution restreint au minium les possibilités des citoyens d’exprimer leur volonté, c’est-à-dire aux élections du Bundestag, tous les quatre ans. Cette méfiance vis-à-vis du peuple est un héritage des expériences malheureuses de la République de Weimar, qui ont permis au parti national-socialiste de parvenir au pouvoir de façon démocratique.

Ce passant confirme ce scepticisme fondamental: «Etant donné nos mauvaises expériences, je suis très réservé, affirme Martin Meier. Aujourd’hui encore, la population n’est pas tout à fait à l’abri des démagogues».

Popularité croissante dans les Länder

Ce qui n’est pas possible sur le plan fédéral l’est au moins à l’échelon des Länder. Les seize Länder donnent à leurs citoyens la possibilité de lancer une initiative. Pour que le projet arrive au Parlement, une proposition populaire est lancée.

Comme dans le cas de l’initiative populaire suisse, des signatures doivent être récoltées durant un certain laps de temps. En cas de succès, le projet est traité au Parlement. Si ce dernier le rejette, une votation est organisée. Mais le processus n’est possible que pour les thèmes qui sont de la compétence des Länder.

Les cinq dernières votations

En mai 2014, une forte majorité des Berlinois s’est prononcée pour le maintien de l’ancien aéroport Tempelhof en tant que parc de la ville. Le Sénat voulait libérer une partie de la zone pour construire des appartements et des bureaux. La votation a eu lieu en même temps que les élections européennes. Le quorum de 25% a été atteint.

En 2013, l’initiative populaire «Nouvelles énergies pour Berlin» a été rejetée, de justesse, en votation. Le texte demandait le transfert du réseau d’électricité de la ville aux mains de la Municipalité et la fondation d’une entreprise électrique municipale. Plus de 83% ont voté «oui», mais le quorum de 25% a été manqué de peu (24,1%).

En 2013 également, les citoyens de l’Etat-ville de Hambourg ont accepté l’initiative pour une «recommunalisation des réseaux d’énergie de Hambourg», par 50,9% des voix seulement. Le scrutin a eu lieu en même temps que les élections fédérales. La participation a été de 68%.

En 2011, les Berlinois ont accepté un projet de loi obligeant la publication des contrats de privatisation partielle des services hydrauliques de Berlin (BWB). Avec 27% des votants, le quorum (minimum 25%) a été dépassé et le taux d’acceptation a été énorme (98%).

En 2010, l’initiative «Nous voulons apprendre!» a été acceptée à Hambourg par 58% des voix. Les votants ne représentaient que 22% des citoyens, mais, contrairement à tous les autres Länder, Hambourg ne connaît pas le principe du quorum. 

La plupart des votations portent sur la politique scolaire, les projets de transports, l’approvisionnement électrique ou hydraulique. Malgré ces restrictions, les procédures de démocratie directe rencontrent un succès grandissant et leur nombre n’a cessé d’augmenter ces dernières années.

Selon l’association Mehr DemokratieLien externe («plus de démocratie»), 84 initiatives ont été lancées depuis 1966 dans les Länder, dont 53 depuis l’année 2000. Ces initiatives ont donné lieu à 22 votations entre 1968 et 2014, la plupart depuis 2000. «Sur le plan régional, je trouve qu’il est juste de voter. J’ai participé à toutes les dernières votations», explique Sybille Heine, de Berlin.

Obstacles élevés pour l’initiative

En comparaison avec les statistiques suisses, cela reste peu. Rien qu’en 2013, les citoyens suisses se sont prononcés sur cinq initiatives populaires, six lois fédérales, et d’innombrables textes légaux cantonaux et communaux.

Le système institutionnel allemand met donc de nombreux obstacles juridiques à l’expression de projets populaires.

Selon le professeur Gebhard KirchgässnerLien externe de l’Université de St-Gall, ces obstacles portent avant tout sur le nombre de signatures et sur le délai de récolte.

En Suisse, il faut 100’000 signatures en 18 mois pour faire aboutir un projet de modification constitutionnelle fédérale. Ces exigences sont souvent bien plus élevées en Allemagne.

Ainsi, dans le Land du Brandenbourg, qui a les exigences les moins poussées, il faut récolter 80’000 signatures (soit près de 4% des citoyens) en quatre mois. Le Land le plus exigeant, la Hesse, exige la signature de 20% des citoyens en deux mois.

Diverses expériences

Mais tous les Länder ne font pas les mêmes expériencesLien externe. Dans le Bade-Württemberg et en Sarre, les initiatives ne jouent pratiquement aucun rôle. Les 22 dernières votations se sont concentrées sur six des seize Länder, avec une prévalence dans les régions de Hambourg (sept), Bavière (six) et Berlin (cinq). Les Etats-villes ont du reste des standards plus bas pour la récolte de signatures et ils connaissent une citoyenneté plus active. La Bavière a de son côté une longue tradition de démocratie directe.  

Les obstacles ne s’arrêtent pas à la récolte des signatures. L’acte même de voter est restreint. Presque tous les Länder ont mis en place des systèmes de quorums. Il faut le plus souvent que le nombre de «oui» soit d’au moins 25% de la population habilitée à voter.

Déjà des réformes

L’association «Mehr Demokratie» estime que ces règles entravent la participation citoyenne. Des Länder ont déjà lancé des réformes, comme la Sarre, en 2013.

Des voix se font également entendre pour exiger davantage de démocratie directe sur le plan fédéral. Lors des négociations pour la coalition de 2013, le SPD (parti socialiste) et la CSU (Union chrétienne sociale) ont plaidé pour des plébiscites fédéraux.

Mais la CDU (Union chrétienne-démocrate) a empêché que les propositions soient inscrites dans le programme de coalition. Les réformes nécessitant une majorité de deux tiers au Parlement, la CDU a jusqu’ici réussi à bloquer toutes les propositions des autres partis.

L’exemple bavarois

C’est à la SuisseLien externe que la Bavière doit sa longue tradition de démocratie directe. Le premier ministre-président bavarois d’après-guerre, Wilhelm Hoegner, a ancré dans la Constitution du Land le droit de lancer des initiatives populaires et le principe du scrutin populaire. Il avait passé onze années en exil en Suisse. Peut-être Angela Merkel pourrait-elle aussi, à l’avenir, rendre plus souvent visite à la Suisse?

(Traduction de l’allemand: Ariane Gigon)