«Redonner vie à la perle oubliée de la démocratie directe»

Le nombre d’initiatives populaires difficiles à mettre à œuvre se multiplie. Pour de nombreux experts de droit constitutionnel, ce droit de proposition citoyenne risque de s’affaiblir. Une proposition récente vise à n’autoriser que les «propositions conçues en termes généraux», qui seraient à privilégier aux articles constitutionnels rédigés, qui forment l’écrasante majorité des textes soumis. 

L’initiative contre « l’immigration de masse », un casse-tête pour le gouvernement suisse. Keystone

La Suisse doit limiter le séjour des étrangers ayant une activité lucrative, au moyen de plafonds annuels et de contingents. Ces derniers doivent être déterminés «en fonction des intérêts économiques globaux de la Suisse et dans le respect du principe de la préférence nationale»: c’est ce que prescrit le nouvel article 121a ancré dans la Constitution fédérale suite à l’acceptation, le 9 février 2014, de l’initiative populaire «contre l’immigration de masse».

Depuis, la mise en œuvre de l’initiative donne des maux de tête à beaucoup de monde en Suisse. Les partis ont fortement critiqué le projet présenté par le gouvernement en février 2015. Selon le Conseil fédéral, les plafonds et les contingents ne doivent s’appliquer qu’aux citoyens des pays tiers, c’est-à-dire hors de l’Union européenne (UE) et de l’Association européenne de libre-échange (AELE).

Pour les ressortissants de ces derniers pays, les restrictions n’interviendraient que si Bruxelles les accepte. Mais les accords sur la libre circulation des personnes (ALCP) interdisent toute restriction. Or, jusqu’ici, Bruxelles n’a pas manifesté la moindre volonté d’y changer quoi que ce soit. De son côté, l’Union démocratie du centre (UDC, droite conservatrice), qui a lancé l’initiative, estime que le gouvernement ne veut pas, en fait, appliquer le texte accepté en votation.

«Personne ne sait ce que veulent vraiment les 50,3% des citoyens qui ont voté pour l’initiative», déclare Astrid Epiney, professeure de droit européen, de droit international et de droit public à l’Université de Fribourg. Le législateur ne doit pas mettre en œuvre ce que l’on appelle «volonté populaire», il doit mettre en œuvre l’article constitutionnel concerné, qui est dans ce cas l’article 121a.»

Mais cet article énonce clairement que l’immigration doit être freinée par des contingents. «Effectivement», réplique Astrid Epiney, «mais il dit aussi que les intérêts économiques globaux de la Suisse doivent être pris en considération. D’un point de vue strictement juridique, il est légitime de prétendre que l’article constitutionnel peut être mis en œuvre en accord avec l’ALCP. On pourrait avancer qu’il est possible de gérer l’immigration mais que cela ne doit pas forcément se produire au moyen de contingents au sens strict.»

L’UDC de son côté exige que le législateur s’en tienne strictement au texte de l’initiative. Selon Astrid Epiney, cette injonction est comprise différemment par les divers camps. «Certains affirment que les frontaliers ne sont pas concernés par l’initiative, bien que le texte les mentionne. D’autres exigent que les réfugiés soient exclus du champ d’application, etc.» Toutes ces exceptions sont justifiées par de nombreux arguments.

Le comité d’initiative n’a pas le monopole de l’interprétation, poursuit Astrid Epiney. Le contexte de l’article constitutionnel et le droit supérieur doivent aussi être pris en compte. «Le nouvel article 121a contredit frontalement d’autres articles, ce qui oblige à mener une analyse très soigneuse de la manière d’interpréter les nouveaux alinéas.»

Multiplication des textes problématiques

Cette initiative n’est pas la seule à poser des problèmes de mise en œuvre. Des 22 initiatives populaires acceptées en votation depuis l’introduction de cet instrument en 1891, 10 l’ont été ces 13 dernières années. Nombre d’entre elles se révèlent problématiques, relève Alain Griffel, professeur de droit constitutionnel et administratif à l’Université de Zurich. «Elles le sont en ce que la contradiction avec le droit international est prise en compte, voire recherchée, ou parce qu’elles n’ont pas été rédigées de façon professionnelle et qu’elles sont, par là, formulées de façon naïve ou extrême.»

Lorsqu’une initiative populaire rédigée de toutes pièces est acceptée, le texte prend automatiquement place dans la Constitution fédérale. Ni le parlement ni le gouvernement ne peuvent en changer une virgule. «Je défends la démocratie directe, précise le professeur. Mais je constate une évolution mettant en danger l’initiative populaire sur le plan fédéral. Ceci peut avoir pour conséquence que, un jour, le droit d’initiative sera limité.»

La multiplication des articles constitutionnels problématiques donne en effet de nouvelles munitions aux tenants des réformes du droit d’initiative populaire. Pour les  uns, il faut augmenter le nombre de signatures requises, pour d’autres il faut revoir les critères d’examen préalable et établir de nouveaux motifs d’invalidation.

Possibilité oubliée

Une autre proposition n’a, jusqu’ici, été que peu débattue: elle consisterait à n’autoriser que des initiatives formulées de façon générale, et non rédigées de toutes pièces. Selon Alain Griffel, cette forme d’initiative est une «perle inconnue de la démocratie directe». Elle a été oubliée sur le plan fédéral.

Deux formes reconnues

Les ayants le droit de vote peuvent demander par une initiative populaire qu’une modification de la Constitution fédérale qu’ils proposent fasse l’objet d’une votation populaire. Pour que l’initiative aboutisse, elle doit recueillir les signatures de 100 000 citoyens actifs dans un délai de 18 mois.

L’initiative populaire peut revêtir la forme d’une proposition conçue en termes généraux ou, plus fréquemment, proposer un texte constitutionnel rédigé de toutes pièces, dont la teneur ne peut être modifiée ni par le Parlement ni par le Conseil fédéral.

Sur onze initiatives populaires conçues en termes généraux, seules trois ont été soumises à votation :

-«Participation des entreprises de droit public aux dépenses pour la défense nationale» (1951, rejetée)  

-Initiative populaire «relative à la lutte contre l’alcoolisme» (1966, rejetée)

-Initiative populaire fédérale «Halte aux privilèges fiscaux des millionnaires (abolition des forfaits fiscaux)» (2014, rejetée)

(Source: Chancellerie fédérale)

Sur les 300 textes lancés à ce jour, seuls 11 étaient des propositions conçues en termes généraux, dont 3 ont finalement été soumises à votation. Toutes les autres étaient «conçues sous forme rédigée». Si l’initiative «formulée de façon générale» était privilégiée, «un certain nombre de problèmes de mise en œuvre disparaîtraient», précise Alain Griffel.

«Domestication de l’initiative populaire»

Le politologue Andreas Gross rejette cette proposition. «Ce serait la fin de la démocratie directe, critique le président du groupe socialiste au Conseil de l’Europe. La proposition revient à «domestiquer l’instrument de l’initiative populaire et à déplacer le pouvoir décisionnel en faveur du parlement».

De plus, argumente encore le socialiste, la formulation générale «ne convient qu’aux citoyennes et aux citoyens qui font confiance au Parlement – et qui ne sont, précisément, pas du tout ceux qui ont, en 124 ans, déposé 98% de toutes les initiatives». (voir l’interview en lien avec cet article)

Alain Griffel admet que l’expression «formulation de façon générale» prête à confusion. «Un non-spécialiste peut effectivement en conclure que cette formulation renvoie à un domaine à moitié contraignant. Mais ce n’est pas le cas.»

Le professeur se base sur un récent verdict du Tribunal fédéral, à propos d’une initiative cantonale zurichoise sur la protection des terres agricoles, déposée en tant que «formulation générale» et acceptée en votation. Le comité d’initiative a fait recours au Tribunal fédéral pour s’opposer à la décision du législatif cantonal selon lequel il n’y avait pas besoin de mettre en œuvre le texte, car le plan directeur cantonal suffirait. Les juges du Tribunal fédéral ont refusé cette interprétation et obligé le législateur zurichois à procéder à une mise en œuvre. 

«Une initiative formulée en termes généraux est donc tout aussi contraignante qu’un projet rédigé de toutes pièces», conclut Alain Griffel. «L’obligation de mise en œuvre est claire, et il y a peu de marge de manœuvre pour les organes d’application.»

En outre, les initiatives rédigées de toutes pièces ne sont pas toujours mises en œuvre intégralement, précise Alain Griffel. Exemples: l’initiative des Alpes et celle sur les résidences secondaires. Ce fait est également problématique pour la démocratie directe. «Avec l’initiative formulée en termes généraux, nombre de conséquences négatives que nous connaissons aujourd’hui n’existeraient pas.»

La professeure fribourgeoise Astrid Epiney partage l’avis de son collègue. Elle va jusqu’à proposer de n’autoriser, sur le plan fédéral, que les propositions générales. «Cela permettrait de garantir le droit supérieur et d’empêcher des initiatives mal formulées de prendre place dans la Constitution», juge-t-elle.

(Traduction de l’allemand: Ariane Gigon)