Ce que l’Histoire nous apprend au sujet des sanctions

Les sanctions prises à l'encontre de la Biélorussie n'ont pas réussi à faire changer le pouvoir à Minsk. CC BY-NC-ND / Marco Fieber

L’invasion russe de l’Ukraine engendre des trains de sanctions sans précédent. La question de savoir si elles auront un impact ou non sur le cours de la guerre reste ouverte. L’Histoire montre en tout cas qu’elles sont la règle depuis des siècles, pour des résultats discutables.

Au Moyen-Âge, en cas de prise de bec avec d’autres têtes couronnées, le roi expulsait volontiers les marchands de laine étrangers. Il réduisait ou renforçait les taxes, voire interdisait les importations, en fonction de ses sentiments à l’égard du pays considéré.

Durant la guerre de Sécession et la Première Guerre mondiale, un blocus physique a été imposé aux Confédérés et à l’Allemagne et ses alliés. Objectif: les empêcher de se ravitailler, y compris en nourriture, pour alimenter leur effort de guerre.

Des dommages économiques pour un mieux?

La stratégie paraît assez simple. Des États imposent un régime de sanctions en espérant saper l’économie du pays inamical, ce dernier mettant alors fin aux agissements perçus comme hostiles. Quelques jours seulement après l’intervention des premiers tanks russes en Ukraine, les gouvernements occidentaux ont imposé à la Russie un éventail de sanctions d’une ampleur sans précédent. Elles incluent l’interdiction des avions russes dans le ciel américain et européen, la prohibition des exportations de produits de luxe vers la Russie et diverses mesures de grande envergure destinées à paralyser le système financier du pays.

«L’Union européenne et ses partenaires travaillent à paralyser la capacité de Poutine à financer sa machine de guerre», selon l’expression de la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen.

Au-delà de l’effet d’annonce, les sanctions sont-elles à même de renverser un régime? «Je suis sceptique, admet la Dr Erica Moret, spécialiste au Graduate InstituteLien externe de Genève. La question est aisée, y répondre est compliqué.»

La chercheuse reconnaît une certaine utilité aux sanctions, en particulier lorsque la diplomatie a épuisé toutes ses options et que l’action militaire n’est pas envisageable. Mais si la littérature scientifique est foisonnante, aucune étude n’est jamais parvenue à conclure clairement. «Nous n’avons aucun moyen de prouver qu’un changement politique est intervenu en raison de sanctions.»

L’Afrique du Sud est souvent citée comme exemple de sanctions économiques débouchant sur un chamboulement. À sa sortie de prison, interrogé sur leur contribution dans la fin de l’apartheid, Nelson Mandela avait répondu: «Oh, elles ne font aucun doute». Entre 1964 et la fin du régime en 1990, 23 pays au total avaient joué le jeu, imposant notamment un embargo sur les armes et le pétrole.

En réalité, explique Erica Moret, «une série de développements politiques internes» intervenaient au même moment en Afrique du Sud. Pour elle, les sanctions doivent être considérées comme un élément de l’équation, «efficace au même titre que les autres mécanismes que sont la diplomatie, la médiation et [même] la menace d’action militaire».

Iran, Cuba, Corée du Nord

L’accord sur le nucléaire iranien signé en 2015 par les cinq membres permanents du Conseil de sécurité de l’ONULien externe et par l’Union européenneLien externe est souvent employé pour démontrer les effets positifs de sanctions. Ce plan visait à garantir que l’Iran ne développe pas l’arme atomique. Il est largement admis que Téhéran a été encouragé à accepter l’accord du fait de la perspective d’un allégement des sanctions.

Là encore, il s’agissait certainement d’un élément de l’équation, estime Erica Moret, pas nécessairement de l’entier du tableau. «Il y a aussi eu un changement de gouvernement, une évolution du sentiment de la population.»

Cuba et la Corée du Nord endurent des sanctions américaines depuis plus d’un demi-siècle. Ils n’ont pas changé de cap de manière significative pour autant. Selon certains politologues, imposer des sanctions à un petit pays non démocratique peut même le rendre plus isolé et plus entêté.

Préoccupations humanitaires

À la question de savoir si les sanctions sont efficaces, s’ajoutent d’autres interrogations: quel est leur impact exact sur un pays? Qui en souffre au premier titre?

Dans les années 1990, celles prises à l’encontre de l’Irak en protestation de l’invasion du Koweït ont été considérables. Elles portaient notamment sur des médicaments et des équipements pour le traitement des cancers, des pièces détachées pour les stations d’approvisionnement en eau, le chlore nécessaire à sa purification, et même des vaccins contre plusieurs maladies infantiles. Les gouvernements qui bloquaient les livraisons faisaient valoir leur usage potentiel pour développer des armes de destruction massive.

«Ce fut incroyablement controversé», rappelle Erica Moret. L’inquiétude des organismes d’aide était telle qu’un certain nombre de hauts fonctionnaires onusiens ont démissionné. En particulier le coordinateur humanitaire des Nations Unies en Irak Dennis Halliday et la directrice pour l’Irak du Programme alimentaire mondial Juta Burghardt.

«Cinq mille enfants meurent chaque mois», constatait alors Dennis Halliday. Plus tard, sur la base d’un examen approfondi des sanctions, Jutta Burghardt a estimé qu’elles pouvaient être qualifiées de génocide au regard du droit international. «Il ne fait aucun doute que les sanctions imposées contre l’Irak par le Conseil de sécurité conduisent à la destruction partielle ou totale d’une nation», écrivait-elle dans son rapportLien externe.

Sanctions ciblées

Le tollé suscité par la question irakienne a produit une évolution – pas dans les pays sanctionnés, mais ceux qui imposent les sanctions. Mené par la Suisse, l’Allemagne et la Suède, le processus d’Interlaken a débouché sur un modèle de «sanctions intelligentesLien externe», afin de cibler les gouvernements, les despotes ou les groupes terroristes et non pas les civils qu’ils chapeautent.

Pour le Comité international de la Croix-Rouge (CICR), il est essentiel de penser aux potentielles conséquences humanitaires négatives des sanctions. Si les Conventions de Genève ne disent rien de leurs implications néfastes pour les civils, le CICR et d’autres organismes humanitaires ne cachent pas leur inquiétude au sujet des populations impactées. 

«Aujourd’hui encore, si vous n’êtes pas prudent, si vous ne modelez pas scrupuleusement vos sanctions, elles peuvent toujours avoir cet impact négatif», avertit Eva Svoboda, directrice adjointe du droit international et des politiques au CICR.

Défi pour les humanitaires

C’est une préoccupation toute particulière du CICR: les sanctions risquent aussi de restreindre son action sur le terrain. «Les sanctions ne doivent pas saboter, criminaliser ou gêner de quelque manière que ce soit le travail des organismes humanitaires», souligne Eva Svoboda.

Ce risque est bien réel avec les sanctions actuelles contre la Syrie et le Yémen – appliquées respectivement depuis 2011 et 2014. Erica Moret comme Eva Svoboda relèvent «l’effet dissuasif» qu’un régime de sanctions peut avoir sur les entreprises qui, traditionnellement, fournissent des équipements aux organismes d’aide.

«Certaines entreprises privées peuvent avoir le sentiment de ne pas être autorisées à faire du business… lorsque nous voulons acquérir des pièces de rechange et les expédier vers un lieu sous sanctions, elles peuvent donc se montrer réticentes, constate Eva Svoboda. Cela peut par exemple signifier qu’il nous sera impossible de maintenir un approvisionnement en eau.»

Entre autres défis relatifs aux sanctions figurent les formations aux premiers secours dispensées par le CICR à l’intention des communautés locales en zones de conflit ou les traitements médicaux prodigués aux blessés, ex-combattants compris.

Il s’agit-là d’activités courantes pour le CICR, parties intégrantes de son mandat en vertu des Conventions de Genève. Ces activités sont toutefois susceptibles d’être perçues comme illégales face à des sanctions visant à couper tout soutien à un pays ou une organisation terroriste.

Dérogations humanitaires

La crainte se fait jour aussi que l’unité autour des sanctions ciblées obtenues au-travers du processus d’Interlaken se délite. L’an dernier, à la suite du retrait des États-Unis et de l’OTAN d’Afghanistan, l’ampleur des sanctions contre Kaboul s’est avérée telle que nombre d’organismes d’aide ne sont plus guère parvenus à y mener leurs missions.

Au Graduate Institute, Erica Moret estime que des sanctions isolant l’entier d’un système bancaire national – une réalité en Corée du Nord, une menace pour l’Afghanistan – ne sont pas forcément une bonne stratégie. «La souffrance des civils n’est pas synonyme de gain politique, assure la chercheuse. Il n’existe aucun cas où la destruction [économique] d’un pays se soit traduit par des bénéfices politiques.»

Erica Moret juge qu’il est peut-être temps de relancer un forum semblable à celui d’Interlaken. La Suisse, qui a développé une expertise en matière de sanctions ciblées, pourrait l’organiser à nouveau, espère-t-elle.

Qu’en est-il de la Russie?

A partir de là, qu’en tirer à propos de la Russie? Tout le monde s’accorde là-dessus: les sanctions ont été rapides et vastes – et produisent un effet domino. Des entreprises qui pourraient en théorie poursuivre leurs activités en Russie se retirent. C’est le cas de MacDonald’s ou H&M. Nestlé, sous la pression de l’Ukraine, a dû élaborer ses propres exemptions humanitaires, retirant ses KitKat de la vente, tout en maintenant celle du lait maternisé.

Les biens de consommation courante comme les iPhone ou le Big Mac ne sont plus disponibles en Russie. Ce qui peut amener la population à réfléchir sur les raisons de cette situation, mais ne devrait guère entraver sa survie.

Cela n’affectera pas non plus la «machine de guerre de Poutine», qui a besoin de cash et de pièces détachées. Ces dernières seront difficiles à obtenir si elles viennent des États-Unis ou de l’Union européenne, mais pas d’Inde ou de Chine. Quant à l’argent, il continue de couler grâce à la dépendance de l’Europe à l’égard du gaz et du pétrole russes, pour lesquelles elle débourse des millions d’euros chaque jour.

Erica Moret et Eva Svoboda soulignent toutes deux que les sanctions ne sont qu’un «outil dans la boîte à outils». Mais avec la Russie, elles semblent bien être le seul, la diplomatie s’avérant virtuellement inexistante et une intervention militaire ayant été exclue. Les partisans d’une rupture immédiate avec le gaz et le pétrole russes affirment même que cet outil est plus faible qu’il ne le devrait.

Les résultats envisageables

Comme Erica Moret le soulignait dans notre récent podcast Inside Geneva (en anglais), «nous ne devons pas considérer les sanctions comme une solution miracle à même de régler la situation».

Elle ajoute toutefois que «ces sanctions sont à ce point sans précédent qu’il est difficile d’en prévoir le résultat. Mais pour la Russie, elles accroissent sans nul doute le coût de la guerre».

Faut-il s’attendre alors à un bouleversement? Un changement de régime au Kremlin par exemple? La chercheuse anticipe plutôt des évolutions plus modestes, «plus nuancées»… «Les parties revenant à la table de négociation par exemple, ou une guerre qui ralentit avec une Russie aux prises à des difficultés à la financer».

(Traduction de l’anglais: Pierre-François Besson)