Comment conjuguer l’humanitaire et la coopération au développement

Un enfant blessé reçoit des soins médicaux après le tremblement de terre de 2010 en Haïti. Keystone / Michael Fichter Iff

La Suisse réunit l'aide humanitaire et l'aide au développement. Or, les aides urgentes ont rarement besoin d'être justifiées, les projets de développement presque toujours. Avec cette convergence organisationnelle, la tradition humanitaire de la Suisse est-elle mise sous pression?

Après le terrible tremblement de terre en Haïti en 2010, la Suisse a aidé à reconstruire des écoles. Elle a envoyé dans le pays des spécialistes en construction parasismiqueLien externe, mis à la disposition des autorités haïtiennes différents types de bâtiments scolaires et formé des maçons.

Comme le montre cette présentation du DFAE:

S’agissait-il d’aide au développement? Non, pour la Suisse, il s’agissait d’une aide humanitaire.

Changement de décor. À la fin des années 1990, le Sri Lanka était en proie à une guerre civile. Dans cette ambiance surchauffée, la Suisse a soutenu la représentation en tamoul et en cingalais de Mère Courage et ses enfants, une pièce de théâtre sur la guerre de Bertolt Brecht. L’objectif était de signaler à la population que le pays n’avancerait pas sans solutions de paix.

Et de quoi s’agissait-il? Pour la Suisse, il s’agissait d’une aide au développement. Sans paix, pas de développement, tel était le raisonnement de la Suisse.

Si cela vous semble étrange, vous êtes en bonne compagnie. Selon une étude interne d’Alliance Sud, une association d’œuvres d’entraide suisses, la plupart des gens ont du mal à faire la différence entre l’aide humanitaire et la coopération au développement. Beaucoup confondent les deux domaines et perçoivent le travail des ONG plutôt dans le domaine de l’aide humanitaire.

«Il est probable que personne ne pense qu’un projet de théâtre en Birmanie, où il est question d’autonomisation et de bonne gouvernance, soit de la coopération au développement», explique l’historien suisse Konrad Kuhn. Il a mené des recherches sur la politique de développement et le mouvement tiers-mondiste et enseigne aujourd’hui comme professeur assistant d’ethnologie européenne à l’université d’Innsbruck, en Autriche. La coopération au développement est née de l’aide humanitaire et les deux domaines se rejoignent de plus en plus aujourd’hui.

Une tendance internationale

Le fait que l’aide humanitaire et la coopération au développement se confondent de plus en plus n’est pas le fruit d’un discours théorique, mais une évolution pratique.

Par exemple, lors de l’épidémie de choléra en Haïti, l’aide humanitaire internationale n’est pas seulement intervenue à court terme en fournissant des soins médicaux, mais a également agi de manière systémique sur l’approvisionnement en eau. C’est la seule façon de rendre l’aide durable.

La rivière Meille en Haïti près d’une ancienne base de l’ONU. On pense qu’un contingent de casques bleus du Népal a apporté le choléra en Haïti. Les excréments de la troupe ont été déversés dans la rivière, dont l’eau est utilisée par la population pauvre pour se laver, se laver et boire. C’est ainsi que la bactérie du choléra s’est propagée. Copyright 2020 The Associated Press. All Rights Reserved

A l’inverse, il peut arriver qu’une guerre éclate soudainement dans un pays où l’aide au développement classique était présente. «Autrefois, la coopération au développement quittait les lieux lorsque la situation devenait trop tendue», explique Markus Heiniger, qui a travaillé pendant des années pour des agences de développement suisses. Aujourd’hui, elle devrait rester engagée même dans des situations fragiles. D’autant plus que les conflits durent plus longtemps et que de nombreuses régions sont plus instables qu’il y a 30 ans.

Selon Markus Heiniger, il ne s’agit pas d’une considération purement suisse, cette évolution est également un sujet de discussion depuis longtemps au niveau international. Il est grand temps que les protagonistes, organisés jusqu’ici «en silos», se restructurent.

Un enjeu qu’a empoigné le CICR il y a près de 10 ans:

Fusion en vue à l’agence suisse de coopération

De fait, la Direction suisse du développement et de la coopération (DDC) est sur le point de se réorganiser: les départements de l’aide humanitaire et de la coopération au développement doivent être fusionnés d’ici septembre 2022.

«Pour des raisons historiques, l’aide humanitaire et la coopération au développement de la DDC sont institutionnellement séparées. Mais cette séparation a de moins en moins de sens», écrit la porte-parole Léa Zürcher en réponse à nos questions. Une évaluation externeLien externe réalisée en 2019 a recommandé à la DDC d’adapter son organisation au changement. Contrairement à cette recommandation, la DDC ne fusionne toutefois pas les crédits-cadres de l’aide humanitaire et de la coopération au développement.

Selon la DDC, l’alignement de l’aide humanitaire sur la coopération au développement se fait dans les bureaux de coopération de la Suisse sur place. «Avec la nouvelle directrice, Patricia Danzi, la collaboration de l’aide humanitaire dans les crises de longue durée et de la coopération au développement doit également être réunie institutionnellement à la centrale à Berne, précise Léa Zürcher. Par exemple, les programmes de l’aide humanitaire et de la coopération au développement au Mali seront coordonnés à partir d’un seul poste à Berne». Ce qui doit permettre d’utiliser les instruments de la coopération internationale en fonction des besoins et sans interfaces, l’objectif étant de répondre au mieux aux besoins sur place.

Explosif en raison de la différence de réputation

La réorganisation (avec les changements de personnel correspondants) n’est pas seulement une source d’inquiétude au sein de la DDC, elle est aussi politiquement explosive. Les deux types d’aide à l’étranger jouissent en effet d’une image très différente.

Dans les pays bénéficiaires, l’aide humanitaire est perçue comme plus neutre que la coopération au développement, qui pose des conditions aux États bénéficiaires et veut changer les structures politiques et sociales. Si les deux registres sont mélangés, le risque existe que des parties belligérantes refusent l’accès à l’aide humanitaire.

Dans les pays donateurs, l’aide humanitaire est nettement plus populaire auprès des partis de droite que la coopération au développement. «L’aide humanitaire est utilisée à court terme et dans des situations aiguës, c’est pourquoi elle est peu contestée en politique intérieure», explique l’historien Konrad Kuhn. En revanche, la coopération au développement et son efficacité sont souvent remises en question.

En témoignent les critiques de la parlementaire UDC Barbara Steinemann. Les autorités suisses auraient perdu de vue les priorités de l’aide au développement: «Nous versons des milliards de francs à l’étranger pour des projets douteux et des États corrompus, pour des conférences internationales et des programmes de genre dans l’agriculture géorgienne.»

C’est justement l’aide humanitaire, si appréciée de la droite, qui est probablement en position de faiblesse dans cette fusion par rapport à la coopération au développement. Le Corps suisse d’aide humanitaire est un service de milice. Une partie du personnel spécialisé – comme les spécialistes ingénierie civile, en construction hydraulique ou les spécialistes médicaux – est engagé pour une durée limitée. Selon une évalutation externe, la Chaîne suisse de sauvetage, qui intervient en cas de tremblement de terre, aurait même dû être supprimée, car elle n’est pratiquement plus utilisée (pour le moment, la Suisse a décidé de la maintenir).

Selon le DFAE, il est déjà courant aujourd’hui que les collaborateurs et collaboratrices de la DDC occupent en alternance des postes d’aide humanitaire et de coopération au développement. S’il est vrai que deux cultures sont réunies, la collaboration est déjà étroite aujourd’hui et la réorganisation permettra d’augmenter encore les synergies.

Reste à savoir si, dans le cadre de la fusion, la coopération au développement «reprend» pour ainsi dire l’aide humanitaire. Dans l’affirmative, la coopération internationale serait encore plus attaquée par la droite qu’elle ne l’est déjà.

Ne pas opposer les formes de l’aide

Les partis de gauche, traditionnellement bienveillants à l’égard de l’aide au développement, voient les choses différemment. Pour la parlementaire des Verts Christine Badertscher, qui siège au conseil de la Fondation suisse pour la coopération au développement Swissaid, tous les domaines de l’aide à l’étranger sont importants et ne doivent pas être mis en concurrence. «C’est comme une cascade. L’aide humanitaire est importante après une catastrophe, mais elle n’agit qu’à court terme. La coopération au développement aide à mettre en place des structures à plus long terme, de sorte qu’il n’y ait plus de catastrophe.»

En d’autres termes, l’aide humanitaire est un service de secours. Elle intervient rapidement, de manière aiguë et là où elle est nécessaire. Pendant ce temps, l’aide au développement est comparable à la physiothérapie. Elle travaille selon un plan, sur le long terme et en accompagnement du processus. Pour retrouver la santé, il faut les deux.

La DDC parle d’ailleurs d’une «boîte à outils»: les instruments des différents types d’aide doivent s’imbriquer de manière optimale et être utilisés simultanément en fonction du contexte. Car, pour reprendre les termes de l’ancien collaborateur de la DDC Markus Heiniger, «du point de vue des personnes concernées, peu importe à quel titre elles sont soutenues, l’essentiel est qu’il se passe quelque chose.»

Différentes formes d’aide à l’étranger

L’aide humanitaire doit sauver des vies et soulager les souffrances de manière impartiale lors de catastrophes, de guerres ou de crises. En voici quelques exemples: rechercher des survivants après un tremblement de terre, distribuer des vivres lors d’une crise alimentaire ou traiter médicalement des blessés lors d’une guerre.

La coopération au développement vise à éradiquer la pauvreté par le développement économique et à promouvoir les droits humains et la démocratie. Exemples: former des apiculteurs et les aider à vendre leur miel sur le marché local; collecter des données pour réduire la prescription d’antibiotiques aux enfants ; programmes d’alphabétisation, promotion des femmes ou projets de protection du climat.

La coopération économique au développement vise à stimuler l’économie en collaboration avec le secteur privé local et suisse. Le Secrétariat d’État à l’économie (Seco) est compétent en la matière. Exemples: octroyer des crédits à des PME locales; lier l’attribution d’un contrat à une entreprise suisse à l’étranger à la formation d’apprentis.

La coopération avec les pays de l’Est ou l’aide à la transition promeut une économie sociale de marché , l’État de droit et la démocratie dans les pays de l’ex-Union soviétique ainsi que dans les Balkans. Exemples: formation d’employés communaux, conseil aux administrations financières publiques ou réformes dans le secteur pénitentiaire.

La promotion de la paix vise à lutter contre les causes des conflits et à protéger les individus de la violence, de la guerre et de l’arbitraire. Dans certains domaines, ce travail se confond avec la diplomatie. En voici quelques exemples: élaboration de directives internationales, observation d’élections, bons offices ou accompagnement des processus de justice transitionnelle.

Source: DFAE

* L’article a été modifié le 21 janvier 2022 en raison d’une erreur de traduction. Ce n’est pas le Corps suisse d’aide humanitaire qui a failli être supprimé, mais la Chaîne suisse de sauvetage

Frédéric Burnand