Contre la corruption internationale, une Suisse en progrès qui peut mieux faire

Parmi les secteurs les plus touchés par la corruption internationale figure celui des matières premières, en particulier le pétrole brut (sur la photo : extraction de pétrole en Libye). Philippe Roy / Aurimages

Ces cinq dernières années, la justice fédérale a condamné onze individus et sept entreprises pour des faits de corruption d’agents publics étrangers. Des chiffres modestes mais en progression. L’OCDE se montre globalement satisfaite mais plusieurs experts alertent tout de même sur les lacunes du système.

Un jour de juin 2021. Dans la salle d’audience du Tribunal pénal fédéral (TPF), un banquier de Bahreïn répond aux questions du juge, du ministère public et des avocats de la National Oil Corporation (NOC), la compagnie pétrolière nationale libyenne présidée par le père du banquier entre 2006 et 2011. Fils de cet ex-homme clé du régime de Mouammar Kadhafi, M.G. est accusé par le Ministère public de la Confédération (MPC) de complicité de corruption passive d’agents publics étrangers.

Au centre de cette affaire, un versement de 1,5 millions de dollars sur le compte suisse de l’une de ses sociétés offshore en 2007. Pour l’accusation, cet argent est un pot-de-vin obtenu pour avoir facilité – par le biais de son père – une joint-venture entre la NOC et la multinationale norvégienne Yara, désireuse d’établir une implantation en Libye. Pour la défense, l’homme doit être considéré innocent: il n’a fait qu’offrir du conseil et la Suisse n’a pas compétence territoriale pour poursuivre cette affaire. Le verdict est attendu pour le 1^er juillet.

S’il était reconnu coupable, le banquier deviendrait l’une des rares personnes condamnées en Suisse depuis l’introduction en 2000 de la nouvelle norme pénale sur la corruption d’agents publics étrangers. Un événement exceptionnel, autrement dit, même si plus fréquent ces dernières années.

Exposée à la corruption étrangère

“La Suisse occupe une position de premier plan, parfois dominante, dans un certain nombre de secteurs économiques qui jouent un rôle déterminant dans son économie tout en l’exposant à des risques de corruption transnationale relativement aigus“, peut-on lire dans le rapportLien externe 2018 de l’OCDE consacré à la Suisse. Parmi les secteurs mentionnés figure celui des matières premières. En effet, les entreprises actives dans ce domaine entrent en relation avec les autorités et les sociétés publiques de pays particulièrement vulnérables.

Autre secteur exposé, la place financière, comme en témoigne l’implication de banques suisses dans divers scandales de corruption de portée internationale. En 2019, le Groupe interdépartemental de coordination sur la lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme (GCBF) a publié un rapportLien externe montrant que le risque de blanchiment d’argent lié à la corruption étrangère en Suisse est élevé. Le rapport explique que la corruption – celle d’agents publics étrangers avant tout – représente, comme infraction en amont du blanchiment, l’une des plus grandes menaces planant sur la place financière suisse.

Peu de condamnations

En dépit de ce contexte, moins de vingt personnes ont été condamnées pour corruption d’agents publics étrangers depuis 2000. “C’est un vrai problème, car les chiffres réels de la corruption sont bien plus élevés“, assure Martin Hilti, directeur de Transparency International Suisse. L’expert a plusieurs explications à cette maigre moisson. “La corruption est une pratique cachée et difficile à mettre en lumière et le soupçon initial fait souvent défaut aux ministères publics pour ouvrir une enquête. En outre, il n’est pas aisé de prouver le crime de corruption, en particulier dans le cadre d’un litige international qui nécessite une assistance judiciaire internationale – une assistance qui ne fonctionne souvent pas avec les pays concernés“.

Parmi les personnes condamnées figurent des dirigeants d’entreprises suisses ou étrangères, un intermédiaire, un avocat d’affaires, un opérateur financier et un négociant en pétrole. Au nombre des secteurs les plus touchés par ces décisions de justice: le secteur des matières premières. Le pétrole en particulier. Expert à l’ONG Public Eye, David Mühlemann n’est pas étonné: “Le secteur des matières premières est un secteur à haut risque mais le chiffre des quelques condamnations enregistrées ne reflète pas la dimension réelle du phénomène. Une des particularités de la corruption est que toutes les personnes impliquées ont intérêt à maintenir la confidentialité. On peut donc penser que les estimations sont très en-dessous de la réalité.“

Enquêtes et condamnations en progression

Outre les personnes physiques, le MPC a augmenté aussi ses poursuites à l’encontre des entreprises qui n’ont pas été en mesure de prévenir les faits de corruption. Depuis la condamnation d’Alstom Network Schweiz en 2011, plusieurs ont suivi: Nitrochem, Odebrecht, Dredging Environmental and Marine Engineering, KBA Notasys, Gunvor et Andrade Gutierrez. D’autres enquêtes sont en cours, comme celles impliquant certaines banques ou multinationales au nombre desquelles Glencore, Sicpa et SBM Offshore.

Là encore, l’action du MPC ne fait pas l’unanimité. “En ce qui concerne les personnes morales, la situation est encore pire et les problèmes similaires à ceux des personnes physiques“, lance Martin Hilti. Selon le directeur de Transparency International Suisse – qui vient de publier un rapport sur la poursuite pénale des personnes physiquesLien externe – “en raison de la difficulté de réunir les preuves nécessaires, les ministères publics dépendent souvent véritablement de la collaboration des entreprises fautives pour amener celles-ci à répondre pénalement de leurs actes“. Néanmoins, “les autorités n’ont pas encore suffisamment utilisé les possibilités offertes par la loi pour inciter les entreprises à dénoncer et à coopérer“, assure Martin Hilti.

Une critique également contenue dans le dernier rapport de l’OCDE. Responsable de la lutte anti-corruption de cette organisation, Patrick Moulette rappelle qu’il est toujours demandé à la Suisse “d’augmenter le montant maximal de l’amende prévue à l’encontre des entreprises coupables de corruption internationale“. Un montant actuellement fixé à 5 millions de francs.

OCDE: un bilan positif

Onze des condamnations en question ont été prononcées ces cinq dernières années. Le rapport de l’OCDE sur la SuisseLien externe relève l’évolution positive suivie par la Confédération. Ses experts disent leur “satisfaction“ eu égard aux condamnations durant cette dernière période mais soulignent aussi le nombre élevé d’enquêtes classées par rapport au nombre d’enquêtes en cours ou conclues. Le Groupe de travail de l’organisation basée à Paris souligne “l’action constante du MPC“. Mais il demande aussi à la Suisse “de renforcer ses efforts de mise en œuvre de l’infraction de corruption transnationale“.

Chef de la Division Anti-Corruption de l’OCDE, Patrick Moulette confirme le constat à SWI swissinfo.ch. “Nous avons à plusieurs reprises reconnu les performances de la Suisse en matière de corruption transnationale. Grâce à l’action du MPC, la Suisse est l’un des pays les plus actifs dans ce domaine.“ Patrick Moulette souligne que la Confédération doit encore intensifier ses efforts et mettre en œuvre certaines des recommandations du Groupe de travail. En particulier celles visant au renforcement du cadre légal pour protéger les lanceurs d’alerte.

Peines légères et ordonnances pénales

“Lorsque les affaires aboutissent à une condamnation, la peine est généralement très légère et, de ce fait, n’est pas vraiment dissuasive“, constate David Mühlemann. Les spécialistes de l’OCDE, eux aussi, ont constaté que l’analyse des sanctions imposées aux individus dans les cas de corruption d’agents publics étrangers “soulèvent de sérieux doutes quant à leur caractère efficace, proportionné et dissuasif“. La peine maximale prévue par la Code pénal est de cinq ans. Mais très peu de personnes sont condamnées à une détention effective. En règle générale, elles se voient infliger du sursis ou une amende.

“C’est la pratique pour les délits financiers impliquant des personnes confrontées pour la première fois à la justice pénale. Cela s’explique aussi par le fait que la plupart des condamnations pour corruption d’agents publics étrangers interviennent par ordonnance pénale, ce qui limite la portée de la condamnation“, explique Katia Villard, enseignante à l’Université de Genève. Pour elle, le recours à l’ordonnance pénale dans les affaires de criminalité économique est à double tranchant. “D’une part, l’action des autorités pénales est plus rapide et moins coûteuse, mais d’un autre côté, ce qui peut parfois être qualifié d’“accord informel“ entre ministère public et accusé a potentiellement un effet moins dissuasif qu’un procès et l’exposition médiatique qu’il comporte.“ David Mühlemann va plus loin et juge que “cette approche du MPC basée sur les ordonnances pénales est préoccupante, du point de vue de l’état de droit au moins“.

Enquêtes trop longues

De fait, les enquêtes pour blanchiment d’argent et corruption sont particulièrement difficiles et coûteuses en temps et en ressources. “La durée anormalement longue de ces procédures s’explique aussi par un déficit systématique d’investigations à décharge, en particulier depuis la suppression du juge d’instruction, ajoute Grégoire Mangeat, avocat à Genève. Les ministères publics sont trop souvent piégés dans une logique de confirmation de leurs préjugés et de confrontation. Ils considèrent probablement – c’est bien dans l’air du temps – que le doute et la subtilité ne sont plus des vertus mais bien plutôt un manque d’efficacité“.

Pour Martin Hilti, la difficulté de poursuivre efficacement la corruption s’explique aussi par les carences internes au Ministère public de la Confédération. “Il dispose de ressources clairement insuffisantes pour mener des poursuites complexes, il rencontre des problèmes d’organisation et le départ volontaire ou forcé de procureurs expérimentés a entraîné une perte significative de savoir-faire ces dernières années.“

On le voit, les affaires sont complexes et leur poursuite peut prendre des années. Les faits incriminant le banquier du Bahreïn remontent à 2007 et le départ de l’enquête à 2012. Un délai qu’expliquent aussi plusieurs recours initiés par l’accusé au fil du temps. Un moyen légal légitime auquel la défense recours souvent par simple dessein de repousser l’échéance. Et c’est là un autre problème.

Une peine exemplaire à Genève

La peine la plus lourde pour corruption d’agents publics étrangers a été prononcée dans le canton de Genève cette année. En janvier, le milliardaire franco-israélien Beny Steinmetz a été condamné à cinq ans de prison. Au centre de l’enquête – conduite par le ministère public genevois – le versement de 8 millions de dollars à la quatrième épouse du défunt dictateur guinéen Lansana Conté. Un versement corruptif en vue de la concession d’une des plus grandes mines de fer de la planète, obtenue en 2011 par le groupe minier Beny Steinmetz Group Resources (BSGR), alors administré depuis Genève.

Traduit de l’italien par Pierre-François Besson