La démocratie directe dans sa forme la plus pure

Le débat de longue date sur la reconversion prévue d'une friche industrielle au bord du lac de Zurich a porté atteinte à la réputation de la corporation Pfäffikon. Gemeinde Freienbach

La Suisse est connue au-delà des frontières pour son système politique. Mais comment les confédérés en sont-ils arrivés à cette «démocratie directe» qui les caractérise? Elle était pratiquée au Moyen Âge dans les corporations et les consortages, explique l'historien Hans Stadler. Et cela, dans sa forme la plus pure.  

L’historien Hans Stadler Hans Stadler

Un pays sans grands propriétaires terriens: en Europe, cela ne vaut que pour la Suisse. Ailleurs, le sol a appartenu à l’empereur, aux rois, aux princes ou aux baillis. Les confédérés ont en revanche développé des corporations et des consortages dont les membres utilisaient en commun les pâturages, les alpages, les forêts et l’eau. Ces institutions ressemblant à des coopératives existaient déjà à l’époque de la bataille de Morgarten en 1315. 

En Suisse centrale, et plus particulièrement dans les cantons de Schwyz et d’Uri, les corporations détiennent aujourd’hui encore d’énormes surfaces du sol. Et suite aux hausses récentes des prix des terrains à bâtir, certaines sont désormais à la tête de véritables fortunes et sont ainsi plus puissantes que jamais dans leur région. La question de savoir si ces fortunes doivent profiter aux seuls membres de ces institutions ou à l’ensemble de la communauté est très controversée. 

Historien et spécialiste des communautés de droit public, Hans Stadler a consacré un livre à l’histoire pluriséculaire de la corporation Pfäffikon. Il est lui-même membre d’une corporation qui détient 70% du sol dans le canton voisin d’Uri, surtout des alpages et des forêts.

swissinfo.ch: Dans le canton de Schwyz, l’affectation d’un terrain qui appartient à la corporation Pfäffikon sur les rives du lac de Zurich est à l’origine d’une dispute acharnée qui se poursuit depuis des années. Ce cas est-il exceptionnel ou les corporations connaissent-elles régulièrement de tels conflits? 

Hans Stadler: À Pfäffikon, les esprits se sont échauffés à ce point parce qu’il s’agit d’une corporation très rentable qui peut verser chaque année un important usufruit. Elle est située à un endroit privilégié, pour ainsi dire aux portes de la place économique zurichoise. Ce type de questions ne se pose pour ainsi dire pas dans les régions de montagne.

swissinfo.ch: Le conflit autour du terrain de la corporation Pfäffikon donne l’impression que c’est surtout son ancien président qui profiterait des nouvelles constructions. Voyez-vous également les choses ainsi? 

H.S.: Le projet a été approuvé à une forte majorité par l’assemblée de la corporation. L’ancien président est un architecte et un entrepreneur grâce à qui la corporation a connu un développement positif. Tous les membres en ont fortement profité. 

swissinfo.ch: Est-ce que seuls les membres bénéficient de ces bonnes affaires ou est-ce que cette riche corporation assume aujourd’hui encore des tâches d’intérêt public? 

H.S.: Oui elle le fait, par exemple dans l’approvisionnement en eau, dans la gestion scrupuleuse des forêts, des surfaces agricoles, des vignes ou des terrains à construire et également dans l’encouragement à la culture. Elle est le plus grand contribuable de la région.

swissinfo.ch: Personne ne connaît mieux que vous les siècles d’histoire de la corporation Pfäffikon. Quelles conclusions tirez-vous de la récente controverse autour de l’affectation du terrain?

H.S.: Les intérêts des habitants et les préoccupations de Commission fédérale pour la protection de la nature et du paysage (CFNP) et d’autres instances spécialisées doivent être mieux intégrés dans le concept sur l’avenir de cette zone. Mais la corporation a aussi des intérêts légitimes.

Et plutôt que de se battre sur le terrain judiciaire, les parties impliquées devraient s’asseoir à une même table et négocier une solution raisonnable. 

swissinfo.ch: Vous écrivez dans votre livre sur la corporation Pfäffikon que les communautés de ce type pratiquent la démocratie directe dans sa forme la plus pure. Qu’entendez-vous concrètement par-là? 

H.S.: …que certaines d’entre elles perpétuent la forme originelle de la démocratie telle qu’elle est pratiquée par la Landsgemeinde. Mais elles n’évoluent pas toutes de la même manière. Il y a une tendance où l’instance de gestion – nommée administration de la corporation dans le cas de Pfäffikon – obtient toujours plus de compétences et peut par exemple attribuer des droits de superficie ou engager une secrétaire. Les assemblées communautaires tendent pour leur part à devenir des organes stratégiques qui approuvent les comptes, décident de la répartition du bénéfice annuel, approuvent les règlements ou procèdent aux élections.     

swissinfo.ch: Quel rôle jouent les corporations dans la société actuelle? 

H.S.: Dans les cantons de Schwyz et d’Uri, où elles ont le plus d’importance, ce sont des collectivités de droit public reconnues par la Constitution et bénéficiant d’une large autonomie pour la gestion de leurs biens. Elles doivent aussi contribuer dans la mesure de leurs possibilités à des tâches d’utilité publique telles que l’entretien des forêts, des pâturages et l’approvisionnement en eau, en particulier en payant des impôts parfois considérables. 

swissinfo.ch: Les corporations d’autrefois assumaient bien davantage de tâches d’utilité publique que celles d’aujourd’hui. 

H.S.: Oui, les communiers assumaient diverses tâches d’utilité publique, par exemple dans le domaine de l’assistance – gestion d’hôpitaux et d’orphelinats -, dans le secteur culturel ou dans la construction des routes. Et ils ont continué à le faire conformément au droit coutumier. Cela a conduit à ces redondances et doubles emplois – d’un côté l’État, la commune ou la communauté des habitants et, de l’autre, les corporations ou les bourgeoisies. C’est toujours ainsi. 

swissinfo.ch: Dans l’État, tous les citoyens et toutes les citoyennes ont les mêmes droits, mais seuls les descendants des anciennes familles peuvent être membres des corporations. Comment justifier ce privilège? 

H.S.: Les avantages des membres sont très différents selon les corporations. Dans la corporation d’Uri à laquelle j’appartiens, le droit d’usage concerne essentiellement les alpages. Dans celle de Pfäffikon – qui s’est transformée en une société financière et immobilière moderne très rentable – ce droit d’usage a pris la forme d’un versement annuel d’une somme d’argent considérable.

La situation privilégiée des membres de la corporation, hommes ou femmes, résulte d’une évolution historique particulière. Elle se justifie par les mérites et les réalisations de ces très anciennes institutions.

Les corporations sont bien conscientes qu’elles ne pourront conserver leur situation d’exception que si elles assument leur rôle de partenaire de l’État ou des communes, donc si elles contribuent au bien-être général et aident à relever les défis que rencontre la communauté. Et elles le font. Parce qu’avec leur expérience, elles sont mieux armées pour certaines tâches qu’une lourde administration publique.