Geler l’aide au développement pour ramener les putschistes à la raison

Manifestations contre le coup d'État militaire à Mandalay, au Myanmar, le 22 mars 2021. Keystone / Stringer

En cas de coup d’État, de violations graves des droits humains ou face à un régime corrompu, on peut interrompre la coopération et laisser la population à elle-même. Ou alors, choisir de continuer à investir, au risque de maintenir au pouvoir un gouvernement illégitime voire de prolonger une guerre. Quelle est l’approche adoptée par la Suisse?

Après le coup d’État de début février en Birmanie, l’Union européenne a gelé ses contributions d’aide au développement. Peu après, la Suisse a bloqué ses versements. Bien avant le putsch, l’AllemagneLien externe avait déjà suspendu ses efforts. Raison invoquée: l’État birman ne protège pas la minorité musulmane des Rohingyas.

Mais au fond, faut-il suspendre l’aide au développement lorsqu’un gouvernement douteux arrive au pouvoir? Peut-on contraindre un pays bénéficiaire à respecter les droits humains en conditionnant ses paiements? Ou au contraire l’interruption de l’aide au développement provoque-t-elle de grandes souffrances dans la population? Sur ces questions, les pays européens ne sont pas alignésLien externe.

Les pays gèrent diversement le problème

En 2015 par exemple, la Belgique a suspendu son programme d’aide au Rwanda en raison de violations des droits humains. Lorsque l’Ouganda a durci les sanctions contre l’homosexualité en 2014, le Danemark et les Pays-Bas ont stoppé leur aide bilatérale. La France montre davantage de retenue et ne rétrograde qu’après les coups d’État.

La Chine adopte une stratégie inverse. Elle refuse de s’immiscer dans la politique intérieure des pays bénéficiaires. Ce qui modifie l’équilibre des forces. «Pour la première fois, les pays en développement peuvent choisir s’ils souhaitent plutôt coopérer avec les pays occidentaux ou avec la Chine», constate Fritz Brugger, professeur d’économie du développement au Centre NADELLien externe pour le développement et la coopération de l’EPFZ.

Un certain arbitraire dans les décisions suisses

Et la Suisse, comment s’y prend-elle? Aucune base légale n’existe pour stopper l’aide au développement après un coup d’État, le constat de violations des droits humains ou un comportement non coopératif. Le Conseil fédéral décide comme bon lui semble en fonction de la situation. «Une certaine marge de manœuvre existe», explique Fritz Brugger. Le choix des pays destinataires de cette aide lui-même est arbitraire, sachant que la Suisse ne peut intervenir en même temps dans tous les pays du monde.

«Ce type de décisions du Conseil fédéral est toujours un problème. Il pourrait tout à fait en informer le Parlement lorsqu’elles sont attendues, d’autant qu’elles doivent rarement intervenir rapidement», juge pour sa part Yvette Estermann, spécialiste de politique étrangère au sein de l’Union démocratique du centre (UDC /droite conservatrice). Selon elle, une information préalable du législatif risque de prolonger le processus, mais elle permettrait aussi de déboucher sur une décision durable et minerait d’entrée les critiques à l’encontre de l’exécutif.

Son homologue du Parti socialiste (PS/gauche) Fabian Molina estime en revanche justifié que le gouvernement décide seul. «Face à un putsch surtout, il faut aller vite», dit-il. Dans le cas birman, il s’agissait en plus d’une décision temporaire. «Si la Suisse veut se retirer définitivement d’un pays, le Conseil fédéral doit consulter les commissions de politique étrangère du Parlement», précise le socialiste.

La dimension de politique intérieure des décisions du gouvernement ne doit pas être sous-estimées, complète Fritz Brugger. En clair, ses choix tiennent aussi du calcul politique. «Le Conseil fédéral veut notamment éviter que les milieux sceptiques à l’égard de l’aide au développement n’utilisent une situation particulière pour remettre en question la coopération dans son ensemble.»

Un gel provoqué par un meurtre

Des motifs de politique intérieure peuvent d’ailleurs conduire à tirer un trait sur l’aide au développement dans un pays. Exemple avec Madagascar. En 1996, le coopérant suisse Walter Arnold était étranglé dans la capitale malgache Antananarivo. Vive émotion en Suisse. Le Conseil fédéral se devait d’agir pour calmer les esprits et a trouvé une formule.

Les autorités malgaches se montrant peu coopératives dans l’élucidation du crime, Berne a décidé de fermer son bureau de la Direction du développement et de la coopération (DDC) sur place et biffé Madagascar de la liste de ses pays prioritaires.

Walter Arnold. Keystone / Archive

Rétrospectivement, cette décision est disruptive, pour ne pas dire plus. On soupçonne aujourd’hui que Walter Arnold aurait été tué pour avoir accusé ses collègues suisses de détournement de l’aide au développement – le directeur adjoint de la DDC d’alors aurait tenu un bordel avec des fonds suisses. Le Ministère public de la Confédération a rouvert le dossier en 2017.

Il est donc possible que ce meurtre et l’enquête boiteuse qui a suivi aient plus à voir avec la Suisse qu’avec Madagascar. Et si aujourd’hui, l’île ne fait plus partie des pays prioritaires de la Suisse, trois ans après son retrait, Berne est revenu à Madagascar avec un programme spécial.

Prolonger les guerres par l’aide au développement

Dans le cas birman, l’aide au développement doit de toute évidence être suspendue, juge par contre Fritz Brugger. «En raison du coup d’État militaire, la possibilité pour la Suisse et la Birmanie d’atteindre les objectifs fixés conjointement est contestable.»

Dans les pays qui connaissent un glissement progressif vers un régime autoritaire, la question est plus complexe. A l’exemple du Mozambique, où les anciens combattants de libération ont peu à peu établi un régime hautement corrompu qui contrôle la politique, l’administration et l’économie. «Au Mozambique, les pays donateurs ont du mal à adopter une position claire, explique Fritz Brugger. Souvent, ils ne réfléchissent pas suffisamment à la façon dont ils participent avec leur argent à maintenir au pouvoir un gouvernement corrompu.»

Le président mozambicain Filipe Nyusi, à droite, lors de sa cérémonie d’investiture à Maputo, au Mozambique, le 15 janvier 2020. Il a prêté serment pour un second et dernier mandat, après cinq années tumultueuses au milieu de deux insurrections armées. Copyright 2020 The Associated Press. All Rights Reserved.

Fabian Molina rejette ce dilemme. «La Suisse ne travaille pas avec les gouvernements, mais avec la société civile.» Elle recourt aussi aux agences locales, mais la Suisse travaille essentiellement avec la population et les ONG. La question sécuritaire est plus compliquée: «Les guerres civiles ou la répression peuvent s’avérer si dangereuses pour le personnel qu’il faut se demander si le travail peut encore être mené.»  Mais selon Fabian Molina, la plupart des pays bénéficiaires ont des problèmes d’État de droit ou de démocratie, ce qui n’est pas une raison pour se retirer.

Mettre le holà à la coopération au développement peut contribuer à accroitre la pression en vue de changements vers un mieux, estime Fritz Brugger. Il précise aussi que «certains pays destinataires font des réformes pour recevoir à nouveau de l’argent, mais seulement sur le papier». Ce qui ne résout fondamentalement pas le problème.

Yvette Estermann va plus loin. La Suisse ne devrait selon elle s’engager dans la coopération au développement qu’avec des États collaboratifs. Ce comportement coopératif, elle l’entend non seulement en termes de situation des droits humains et de démocratie, mais aussi sous l’angle des intérêts suisses. Exemple: les États s’opposant à la réadmission des demandeurs d’asile déboutés ne devraient pas recevoir de fonds de l’aide au développement. «Une chose est sûre, note toutefois l’élue UDC: rester sur le terrain et y cultiver des relations plutôt que choisir la rupture est la meilleure manière d’exercer une influence durable et efficace.»

(traduction de l’allemand: Pierre-François Besson)