La Suisse tâtonne en matière d’indépendance politique des juges

Bientôt hors de la sphère d'influence du monde politique? Le Tribunal fédéral à Lausanne. © Keystone / Laurent Gillieron

L’initiative sur la justice veut mettre le système de désignation des juges fédéraux cul par-dessus tête. Si dans les urnes, son avenir reste incertain, le texte lancé par le multimillionnaire Adrian Gasser pave déjà la voie à certaines évolutions.

La Suisse ne veut pas bousculer son système judiciaire. Ses politiciens, du moins. Conseil fédéral et Conseil national, puis Conseil des États en dernier lieu, se sont prononcés contre l’Initiative sur la justice. Le dernier mot reviendra à la population puisque le texte sera soumis aux urnes.

Tout le monde s’accorde à dire que cette initiative soulève des questions légitimes. Mais lors des débats parlementaires, les partis ont tous estimé que si le système n’est pas parfait, il fonctionne bien. Subsiste pourtant un potentiel d’optimisation. 

Ce que veut l’initiative

Son but est de dépolitiser la justice. Les juges fédéraux ne devraient pouvoir être élus qu’en fonction de leurs qualifications (et non de leur appartenance à un parti), par le biais d’un tirage au sort et d’une commission d’experts – non plus par le Parlement, comme jusqu’ici. De plus, ils ne devraient faire l’objet que d’une seule élection et pouvoir exercer leurs fonctions jusqu’à 70 ans. Le texte prévoit aussi une procédure de révocation. Selon le comité d’initiative, cette approche doit permettre de garantir l’indépendance de la justice et, par conséquent, la séparation des pouvoirs.

Malgré diverses propositions – de la part de parlementaires et de l’Association suisse des magistrats de l’ordre judiciaire – aucun contre-projet n’a vu le jour. La désignation des juges du Tribunal fédéral par tirage au sort est perçue comme étant particulièrement problématique. Une option souvent même qualifiée d’«extrême». Or, sans le soutien du Parlement ou du gouvernement, les projets du peuple voient leurs chances réduites dans les urnes. Neuf initiatives populaires sur dix étant rejetées en Suisse, celle sur la justice ne part pas gagnante a priori.

Mais comme souvent, les initiants ont tout de même de quoi sourire avant même le scrutin. Plusieurs points de l’initiative ont été repris par le Parlement. S’ils faisaient l’objet de discussions depuis pas mal de temps au sein du monde politique, la pression de l’initiative et ses 130’000 signatures les ont imposés au Parlement.

Une situation initiale pas simple

Officiellement, en Suisse, les juges n’ont pas à appartenir à un parti. Mais – ce n’est pas un secret – les postes vacants sont répartis selon une représentation proportionnelle des partis au titre d’un pacte informel. Sans la carte d’un parti, quasi aucun juge n’est élu. C’est arrivé pour la dernière fois en 1942.

Cette situation a souvent fait l’objet de critiques. D’abord, elle maintient un marchandage perçu comme discutable du point de vue de la séparation des pouvoirs. Un marchandage qui ne donne pas la priorité aux qualifications. Ensuite, cette ventilation entre partis ne garantit pas une représentation juste des composantes de la société dans les tribunaux. La part des affiliés à un parti au sein de l’électorat est en effet estimée à 7% seulement – une évaluation à la louche puisque n’existe aucun registre uniforme.

Une autre cible de la critique concerne l’ensemble des juges du pays, pas seulement les fédéraux. Il s’agit de la part de salaire reversée par les juges à leur parti – une particularité du système judiciaire helvétique. L’enveloppe en question varie selon les partis et l’échelon politique.

Cette contribution a déjà suscité la critique au niveau international. Le GRECO (l’organe anti-corruption du Conseil de l’Europe) n’a pas manqué de réprimander la SuisseLien externe à ce propos, estimant qu’elle entrait en contradiction avec le principe d’indépendance de la justice.

Actuellement, une initiative parlementaireLien externe est en suspens, qui veut stopper ces contributions à l’échelon des juges fédéraux. Son auteur, le député libéral-radical Beat Walti, assure que la question le perturbe depuis un bout de temps. L’Initiative sur la justice a joué les catalyseurs.

Ultérieurement, le Conseil des États débattra aussi de l’opportunité de nommer un comité d’experts consultatifLien externe pour appuyer les travaux de la Commission judiciaire – en charge de l’élection des juges fédéraux – lors de la procédure de sélection. En clair, deux points essentiels de l’initiative cheminent au Parlement avant-même la votation populaire.

Un solo qui convainc

L’Initiative sur la justice est le fait de l’entrepreneur Adrian Gasser. À ses yeux, la situation actuelle n’est pas tenable: le pouvoir judiciaire est une extension des partis, il est politisé et la confiance dans les institutions laminée. Remonté, le multimillionnaire a lancé (et financé) un texte censé soutenir la séparation des pouvoirs et l’indépendance de la justice.

À ce stade, Adrian Gasser reste convaincu que son initiative peut mettre d’accord la population. Interrogé sur les avancées déjà suscitées par le texte, il applaudit: «Oui, nous avons fait bouger les lignes». Il est conscient toutefois que les modifications légales apportées sont essentiellement tactiques et visent à réduire les chances de son projet. Mais la campagne s’achèvera une fois seulement le verdict des urnes connu.

Conservatisme contre consolidation du pouvoir

Le juriste Alfio Russo acquiesce sur le constat. Pour lui, les tribunaux suisses sont trop politisés. Dans le cadre de sa thèseLien externe, il propose une comparaison juridique avec d’autres pays sous l’angle de la nomination des juges. Il conclut qu’en Suisse, la pression politique est substantielle. Il lie ce constat à une autre particularité helvétique: la réélection.

Dans la plupart des pays, les juges des plus hautes instances sont élus une fois pour toutes, et ceci, pour une période relativement longue. Soit neuf ans pour la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH), à vie pour la Cour suprême des États-Unis. En Suisse en revanche, les juges fédéraux doivent remettre leur poste en jeu tous les six ans. L’élection dépendant des voix de leur parti, des relations de dépendance ont toutes les chances d’émerger.

À propos de la procédure du tirage au sort, Alfio Russo en souligne le caractère inhabituel. Elle n’existe nulle part ailleurs aujourd’hui sous cette forme. En France, les juges suivent un parcours spécifique pour accéder aux charges suprêmes. Dans le monde anglo-saxon, les jurés sont désignés par des commissions d’experts. En Suisse, ce rôle est simplement dévolu aux politiciens.

L’élection par tirage au sort ne tombe pas du ciel. Elle a existé dans la Grèce antique, les Républiques italiennes du Moyen-âge et même les cantons de l’ancienne Confédération helvétique. Mais Alfio Russo l’estime incompatible avec le système judiciaire actuel. Mieux vaudrait miser sur un comité électoral ad hoc, juge-t-il.

La volonté des partis et du Parlement de maintenir les modalités actuelles est surtout un signe de conservatisme, constate le juriste. Il en voit une confirmation dans le fait que n’existe aucune tension gauche-droite sur cette question. Le prima du politique quant à lui est largement perçu comme garant de la légitimité démocratique. Mais Alfio Russo estime tout de même que l’initiative sur la justice, malgré certaines lacunes, soulève des questions légitimes.

En définitive, le système pourrait bien se réformer de lui-même. L’an dernier, la décision des juges du canton du Jura de ne plus payer ce qui s’apparentait à une rétrocession de salaire aux partis politiques a fait grand bruit. Les formations concernées n’ont pas caché leur irritation, sachant que la contribution des juges a toute son importance pour leur budget. «Le système d’élection doit être remis à plat», a réagi un représentant du Centre. Il estime en effet inacceptable que les juges ne paient plus rien tout en réclamant le soutien des partis dans leur élection…

Un juge peut-il être objectif? Réponse avec l’historien et juriste Lorenz Langer, qui revient sur le système de désignation des juges au Tribunal fédéral:

(Traduit de l’allemand par Pierre-François Besson)

(Traduction de l’allemand: Pierre-François Besson)