Le revers des sanctions internationales

En raison de l’annexion de la Crimée en 2014, l’UE a décidé de sanctions contre la Russie, auxquelles la Suisse n'a pas participé. La photo montre des soldats ukrainiens en novembre 2018. Keystone / Mykola Lazarenko

Des États neutres comme la Suède, l’Autriche ou la Suisse se font concurrence sur le terrain des «bons offices». Or imposer des sanctions internationales écorne l’image de ces pays. La Suisse garderait une longueur d’avance.

En 2014, au début de la crise en Ukraine, la Suisse ne s’associa pas aux sanctions décrétées à l’encontre de la Russie. Tout en condamnant l’annexion de la Crimée, le Conseil fédéral (gouvernement) avait alors expliqué que la Suisse tenait à garder intact son rôle d’interlocutrice. D’autant qu’elle présidait l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE).

Un autre pays neutre, l’Autriche, certes peu enthousiaste, avait alors suivi l’Union européenne (UE) en appliquant les sanctions. Mais quatre ans plus tard, cette dernière s’était abstenue d’expulser – contrairement à de nombreux pays européens – des diplomates russes à la suite de l’empoisonnement de l’ancien agent du renseignement Sergueï Skripal. Officiellement, Vienne avait déclaré vouloir ainsi préserver son rôle de «bâtisseuse de ponts» et de médiatrice. Officieusement, des intérêts économiques étaient aussi en jeu, l’Autriche entretenant une relation commerciale forte avec Moscou, sans compter les bonnes relations entre son ex-cheffe de la diplomatie et Vladimir Poutine.

Arguments anti-sanctions

Débattre pour savoir s’il faut appliquer des sanctions n’est pas l’apanage des seuls pays neutres. Leur utilité est désormais remise en question par d’autres, sachant qu’elles vont parfois à l’encontre des intérêts des populations civiles.

Dans ce débat, les pays neutres mettent surtout en exergue leur statut de médiateur. «L’Autriche se profile comme un partenaire qui souhaite engager le dialogue», explique l’experte autrichienne Elisabeth Hoffberger-Pippan, spécialiste en droit international et en sécurité à l’Institut pour la politique et la sécurité internationales à Berlin. «D’un côté, elle n’est pas opposée à la mise en œuvre de sanctions, de l’autre elle ne veut pas rompre tout dialogue avec la Russie. D’où un cheminement plus pragmatique que neutre, qui n’est pas forcément préjudiciable à l’UE». Tout dépend du climat politique. «Et la situation des droits humains est devenue précaire en Russie», observe-t-elle.

Pour l’Autriche, les relations économiques entretenues avec la Russie sont cruciales. «L’Autriche a toujours procédé par une sorte d’équilibrisme entre son adhésion à l’UE, sa loyauté envers cette institution et ses membres, tout en essayant de maintenir également le dialogue ouvert avec la Russie».

Le gouvernement suisse a, lui aussi, admis sans ciller que des intérêts économiques étaient parfois prépondérants. En 2014, dans sa réponse à une interpellation parlementaire, il avait écrit que les intérêts de la Suisse devaient être pesés avant d’associer le pays à des sanctions décrétées par d’autres. «Politiques étrangère et économique ainsi que des considérations juridiques sont toujours mises en balance», estime Elisabeth Hoffberger-Pippan.

Même si dans les cas précités ni l’Autriche ni la Suisse n’ont été sollicitées pour des médiations, la résolution de conflits par leurs «bons offices» n’est pas dénuée d’arguments. Et les habitants de ces pays n’y sont pas insensibles. «La neutralité est une valeur très importante pour une grande partie de l’électorat en Autriche», ajoute-t-elle. Mais la population n’est pas toujours consciente de ce que suppose la neutralité dans la loi, notion employée dans un contexte surtout politique. Ainsi, l’expulsion de diplomates étrangers ne rentre pas en contradiction avec la jurisprudence en matière de neutralité.

Berne ne joue jamais solo

La Suisse a ancré dans sa loi son droit à l’indépendance. Elle ne peut imposer des mesures coercitives que si celles-ci ont d’abord été adoptées en amont par des organisations internationales telles que l’ONU ou l’OSCE, ou par un partenaire commercial essentiel comme l’Union européenne par exemple.

«Cette limitation n’est pas une résultante de la neutralité, mais repose sur une décision du législateur qui a voulu empêcher le Conseil fédéral de décréter des sanctions sans l’aval de ses principaux partenaires commerciaux», explique Jörg Künzli, spécialiste en droit international à l’Université de Berne.

À la différence de la Suisse, les États neutres qui sont membres de l’UE peuvent prendre des sanctions de manière autonome si Bruxelles peine à fédérer l’ensemble des pays de l’UE autour de sanctions communes. Mais cette pratique est plutôt rare.  

En Suisse aussi, la neutralité reste très populaire auprès des gens, selon un sondage annuel. Des impératifs liés à la politique intérieure qui s’opposeraient donc de fait à une participation à des sanctions.

Avantage à la Suisse…

En termes de politique étrangère, imposer de telles mesures peut également ternir l’image d’États connus précisément pour leur habilité à dialoguer. Ce d’autant que la concurrence est très vive sur le terrain des «bons offices». La Genève internationale ou la ville de Vienne sont de bons exemples de cités-hôtes nichées au cœur même de la gouvernance mondiale.

Reste que la Suisse jouit de davantage de marge de manœuvre comparée à d’autres pays neutres. Non-membre de l’UE, elle ne se retrouve pas en porte-à-faux, tandis que certains pays sont obligés de suivre les recommandations et les ordres de Bruxelles. Elle peut peser le pour et le contre à chaque occasion.

La Suède coopère «toujours sans condition» avec l’Union européenne lorsque des sanctions sont prononcées, a relevé sa diplomatie. Pour Elisabeth Hoffberger-Pippan, l’Autriche est à l’unisson, surtout par solidarité et loyauté envers l’UE. Cependant le climat s’est rafraîchi vis-à-vis de la Russie à la suite de l’empoisonnement dont a été victime l’opposant russe Alexeï Navalny.

Quelle application des sanctions?

Il est désormais admis que décréter des sanctions économiques est compatible avec la notion de neutralité, même si la Suisse a adopté par le passé une position contraire. Selon la loi sur les embargos, elle peut s’associer à des sanctions, mais sans y être obligée. La décision finale appartient au Conseil fédéral. Sous motif de protéger les intérêts du pays, il peut faire l’impasse. Seule exception: depuis son adhésion à l’ONU en 2002, la Suisse se doit se mettre en œuvre les décisions de sanctions du Conseil de sécurité de l’ONU.

À la différence de la Suisse, les États neutres membres de l’UE n’ont pu garder le silence puisqu’au sein de l’Union européenne la politique étrangère et de sécurité requiert toujours l’unanimité des votes lors de la proclamation de sanctions. L’Irlande, la Suède, l’Autriche, la Finlande et Malte doivent donc se positionner avant que Bruxelles impose ces mesures. Les détails de ces sanctions ne nécessitent a contrario qu’une majorité qualifiée lors du vote. De quoi offrir aux pays «neutres» une certaine souplesse. Certes, ces derniers sont censés appliquer lesdites sanctions, mais des exceptions existent.

… mais gare au dégât d’image

À l’instar de l’Autriche et de la Suède, la Suisse met toujours davantage en avant sa politique de neutralité en souhaitant être perçue ainsi à l’étranger.

Mais il y a une zone d’ombre: la Suisse est accusée parfois de faire acte d’opportunisme notamment parce qu’elle abrite la fine fleur de la finance internationale. Elle peut toujours s’opposer à des sanctions internationales, mais le risque demeure que les milieux d’affaires établis en Suisse (banques, places commerciales) soient aussi utilisés pour contourner des sanctions. Le gouvernement peut mettre tous les pare-feux qu’il souhaite, le mal est fait en termes d’image. La neutralité peut être une bénédiction et une malédiction.

(Traduction de l’allemand: Alain Meyer)