Promotion de la démocratie: l’exemple de la Géorgie

Dans un bureau de vote lors du second tour des élections présidentielles à Tbilissi, en Géorgie, le 28 novembre 2018. Keystone / Zurab Kurtsikidze

Trois millions de Géorgiens éliront leur nouveau parlement le 31 octobre, dans une région minée par les régimes autoritaires, la guerre et les conflits gelés. L’encouragement de la démocratie est donc important dans le Caucase, y compris l’aide apportée en ce domaine par la Suisse.

Il suffit de jeter un coup d’œil sur la carte du monde pour constater que la Géorgie n’est pas seulement prise entre l’Europe et l’Asie de par sa position géographique et sa topographie, mais que sa situation est également fragile pour des raisons géopolitiques et économiques. Dans le nord du pays, son puissant voisin russe soutient depuis les années 1990 deux provinces sécessionnistes, l’Abkhazie et l’Ossétie du Sud. Au sud-ouest, l’Arménie et l’Azerbaïdjan sont en guerre.

Et le pays compte 270 kilomètres de frontière commune avec la Turquie, dirigée par un gouvernement de plus en plus autoritaire. Pourtant, selon l’institut de recherche «Varieties of Democracy», la Géorgie fait partie des vingt États au monde qui ont fait les plus grands progrèsLien externe démocratiques au cours des dix dernières années.

«Le renforcement de notre démocratie nous a permis de développer d’étroites collaborations avec de nombreux autres États démocratiques dans le monde», dit l’ancien parlementaire Tedo Djaparidze, qui dirige aujourd’hui l’association économique Anaklia dans la capitale Tbilissi. Pas moins de 66 partis sont inscrits aux élections du 31 octobre. Elles se dérouleront sur la base d’une nouvelle loi électorale qui est l’une des plus progressistes de la région.

Depuis plusieurs jours, des manifestants de l’opposition brandissent des drapeaux géorgiens et européens lors d’un rassemblement dans le centre de Tbilissi, en Géorgie, le samedi 29 juin 2019. Ils dénoncent les violences policières et la politique du gouvernement favorable à la Russie. Copyright 2019 The Associated Press. All Rights Reserved.

Désormais, un parti n’a plus besoin que 1% des voix pour entrer au Parlement, contre 5% auparavant. La loi introduit en outre un quota de femmes de 25%, de manière transitoire jusqu’en 2028. Lors des dernières élections législatives, 22 Géorgiennes avaient été élues, soit 14,8% des députés au Parlement monocaméral. Cependant, en 2018, Salomé Zourabichvili a été élue à la présidence du pays, devenant la première femme à occuper à la plus haute fonction de l’État dans le Caucase.

Code de conduite pour les partis

La Suisse a participé la préparation du scrutin du 31 octobre. En collaboration avec la commission électorale centrale et d’autres organisations, elle a élaboré un code de conduiteLien externe (CoC) destiné aux partis politiques géorgiens. L’objectif était d’établir une série de règles de ‘fair play’ pour la campagne électorale. Ce CoC n’a pas de valeur légale contraignante, mais définit des normes éthiques communes à respecter.

En Suisse, la promotion de la démocratie dans le monde est un mandat constitutionnelLien externe. Cette disposition lui permet d’encourager activement la démocratie à l’étranger – en dépit du mythe qui veut que le pays se refuse à toute ingérence en raison de sa neutralité.

La Suisse apporte également sa contribution à la promotion de la démocratie en Asie du Sud-Est. Notre expert des questions liées à la démocratie a effectué il y a deux ans un survol des efforts helvétiques lors d’un voyage dans cette région:

Les consultations sont l’élément essentiel

Pourquoi de telles règles sont-elles importantes? Les campagnes électorales sont souvent acharnées et n’excluent pas les coups tordus. Lorsqu’on établit un CoC, l’essentiel n’est pas nécessairement le document lui-même, mais plutôt son processus d’élaboration et les consultations avec les partis. Leur participation à sa mise au point doit renforcer le débat démocratique, l’ouverture au dialogue et leur disposition à accepter les résultats des élections et des scrutins.

Les accords de cette nature sont devenus un instrument courant de démocratisation des pays en transition. Les élections sont par nature très compétitives et les tensions préexistantes peuvent y déboucher sur des conflits ou des flambées de violence. D’ailleurs, les démocraties établies ne sont pas non plus à l’abri des tensions: la campagne électorale aux États-Unis montre que des partis et des États bénéficiant d’une longue tradition démocratique peuvent eux aussi évoluer de manière inquiétante.

Un code de conduite serait-il aussi souhaitable pour les élections aux États-Unis? Vous trouverez ici les raisons pour lesquelles ce n’est pas si évident:

Issue de la liquidation de l’Union soviétique, la GéorgieLien externe a déclaré son indépendance en avril 1991. Comme dans de nombreuses anciennes républiques soviétiques, les lignes de conflit en politique se situent essentiellement entre ceux qui souhaitent renforcer les liens avec l’Occident et ceux qui se tournent plutôt vers Moscou. L’ancien ministre suisse des affaires étrangères Didier Burkhalter a souligné cette fracture dans un discoursLien externe tenu à l’été 2015:

«L’Ouest et la Russie ne sont pas parvenus à développer une vision commune pour cette région. Quatre mois après que l’OTAN avait laissé envisager des perspectives d’adhésion à l’Ukraine et à la Géorgie, en 2008, la guerre éclatait en Géorgie et la Russie reconnaissait l’indépendance de l’Ossétie du Sud et de l’Abkhazie. Moscou traça une ligne rouge et reprocha à l’OTAN de vouloir l’encercler. Depuis, la volonté de la Russie de maintenir sa sphère d’influence dans les pays voisins est devenue de plus en plus manifeste.»

D’une manière globale, les progrès de la Géorgie en matière de démocratisation sont reconnus. Le paysage médiatique est devenu plus pluraliste et critique alors que de grandes avancées ont été enregistrées dans la lutte contre la corruption – un domaine où le pays est bien mieux placé que ses voisins. Le paysage politique de cette république de 3,7 millions d’habitants ne cesse de se diversifier, même si les partis restent fortement influencés par les leaders politiques.

La Géorgie est pourtant encore parfois considérée comme une «démocratie défectueuse» et connaît des revers. Ainsi, des CoC ont déjà été nécessaires dans le passé, en particulier avant les législatives de 2016 en raison d’affrontements entre partisans de différents partis et d’agressions contre des politiciens. Dans ce pays, les conflits politiques menacent toujours de dégénérer. Toutefois, ce sont des politiciens géorgiens eux-mêmes qui ont pris l’initiative d’engager des discussions en vue d’un CoC.

Confiance basée sur un engagement durable

Cette année, la Commission centrale géorgienne a demandé à la Suisse d’assumer ce rôle et ce n’est pas un hasard. Lors de l’élection présidentielle géorgienne, la Suisse avait déjà apporté son aide pour l’élaboration de principes éthiques auxquels les candidats et les candidates ont adhéré.

La Suisse jouit d’une bonne réputation auprès des institutions géorgiennes grâce à sa présence durable sur place et plus particulièrement à la coopération au développement mise en place au moment de l’indépendance du pays. En outre, depuis la nouvelle guerre du Caucase de 2008, elle exerce ici aussi ses «bons offices»: la Géorgie et la Russie ayant rompu leurs relations diplomatiques après ce conflit, la Suisse représente les intérêts diplomatiques des deux pays en qualité de puissance protectrice.

Cette année, elle envoie également, en tant que membre de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), des observateurs électoraux en Géorgie, a indiqué le Département fédéral des affaires étrangères à swissinfo.ch.

Ne pas surestimer ces initiatives

Ancien conseiller national socialiste et observateur électoral de longue date, Andreas Gross se montre cependant sceptique face à ces initiatives. Il a participé à l’observation de 99 élections, dont plus d’une douzaine en Géorgie même. «Les normes pour la tenue d’élections et de votations équitables sont fixées depuis longtemps. Et la Suisse ne peut pas faire grand-chose si des politiciens ne les respectent pas.» Il y a déjà plus de vingt ans que l’OSCE et le Conseil de l’Europe – où Andreas Gross a siégé à l’Assemblée parlementaire – ont formulé des directives en ce sens. «Toutes les parties impliquées en Géorgie les connaissent bien et ce pays a déjà vu des transitions tout à fait pacifiques.»

Il ne faut donc pas surestimer ici l’influence de la Suisse, estime Andreas Gross, parce que le problème fondamental persiste: «Si des partis ou des politiciens particuliers ne veulent pas partager le pouvoir et ne respectent pas l’État de droit, de tels accords n’apportent pas grand-chose». En outre, la Suisse elle-même ne remplit pas certaines de ces exigences, notamment en matière de transparence du financement des partis. Le Conseil de l’Europe l’a déjà admonestée à plusieurs reprises à ce propos.

Dans un entretien avec swissinfo.ch, le conseiller fédéral Ignazio Cassis expliquait en 2018 pourquoi, malgré tous les problèmes, la Suisse considère toujours qu’il est de son devoir de s’engager dans la promotion de la démocratie:

L’engagement dans le Caucase est cependant parfaitement dans la ligne de la politique extérieure de la Suisse telle qu’elle a été définie dans la stratégie 2020-2023Lien externe. En combinant l’expertise technique et des instruments de politique de la paix tels que la médiation, la diplomatie préventive et la facilitation de dialogue, elle permet le développement d’initiatives telles que le CoC géorgien.

Ce code n’a certes rien d’une avancée majeure. Mais il ne faut pas sous-estimer sa portée symbolique: la transition vers la démocratie est faite de petits pas qui souvent n’ont rien de spectaculaire, mais préparent le terrain pour des réformes en profondeur.

Olivier Hueter