Un Conseil des Suisses de l’étranger coincé entre deux époques

Pause animée durant une séance du Conseil des Suisses de l'étranger à Berne. Adrian Moser Photography

Le Parlement de la Cinquième Suisse est en phase de renouvellement. Le processus électoral se déploie sur les cinq continents. Mais les procédures établies sont désuètes et les alternatives manquent. Le Conseil a besoin de changement. Analyse.

Soixante Suisses vivant aux États-Unis se sont récemment rencontrés en ligne. La réunion Zoom portait sur les attentes à l’égard des délégués envoyés au Conseil des Suisses de l’étranger pour la législature 2021-2025. Elle a aussi permis de se faire une bonne idée de l’actuel processus électoral du Parlement de la Cinquième Suisse.

Cette élection navigue entre deux époques. La procédure repose sur des structures établies en 1919, année de l’invention du trombone. Mais les nécessités actuelles et les opportunités offertes par la technologie changent la donne. Réunions Zoom et collaborations à travers les fuseaux horaires sont devenues la norme.

Un passé glorieux…

Le Conseil des Suisses de l’étranger est le Parlement de la Cinquième Suisse. Il se réunit deux fois l’an. Ses attributions sont limitées – il n’a pas de compétences budgétaires. Il est toutefois reconnu dans le pays comme la voix des Suisses de l’étranger même s’il n’est pas explicitement mentionné dans la loi les concernantLien externe. Mais la Suisse, à travers sa ConstitutionLien externe, est juridiquement engagée envers les Suisses de l’étranger.

La nature même du Conseil découle de son histoire. Depuis sa création après la Première Guerre mondiale, il a longtemps été la seule voix dans le pays des ressortissants du dehors. C’est lui qui a arraché les droits politiques pour tous les Suisses de l’étranger: le droit de vote dans les urnes en 1977, le vote par correspondance depuis l’étranger en 1992. Un réel succès – mais aussi un autogoal puisque le vote des Suisses de l’étranger n’avait plus dès lors besoin du Conseil pour se faire entendre. D’où une partielle perte d’influence de ce dernier.

Le Conseil s’est aussi trouvé confronté à un affaiblissement structurel. Il est composé des délégués de quelque 660 clubs suisses constitués sur tous les continents dans le fil de la grande vague d’émigration après 1880. Ces groupes remplissent aujourd’hui encore des fonctions importantes mais leurs belles années sont derrière eux. Actuellement, seuls 3% environ des Suisses de l’étranger participent encore à ces clubs.

… Un avenir incertain

L’impact du Parlement de la Cinquième Suisse et ses 140 membres a régressé en conséquence. Ses décisions auraient plus d’effets à l’intérieur du pays s’il était plus représentatif, a souvent rappelé son président, Remo Gysin.

Les Suisses de l’étranger sont aujourd’hui 800’000, dont 170’000 s’intéressent à la politique de leur pays d’origine et sont inscrits sur les registres électoraux. Mais ceux-ci ne forment pas l’électorat du Conseil. Le processus de désignation se limite aux 3% de Suisses de l’étranger organisés en clubs suisses. Quelques dizaines de milliers de personnes qui font office de réservoir d’électeurs comme de candidats.

C’est sur ces structures que repose l’élection actuelle, un peu comme il y a un siècle. Aux États-Unis par exemple, viser un des huit sièges en jeu a ses exigencesLien externe: «Vous êtes membres d’un club suisse local qui doit soutenir votre candidature et rédiger une lettre de recommandation pour le candidat». Envoyer des délégués sur cette base est non seulement archaïque mais également «extrêmement antidémocratique», critique Carlo Sommaruga. Sous son étiquette de conseiller national, le socialiste genevois est l’un des 20 membres du Conseil basés en Suisse (SWI swissinfo.ch dispose également d’un siège permanent au Conseil).

L’exigence de réforme est identifiée. L’Allemagne, par exemple, a pu élargir le cercle de ses candidats à 23 et l’appartenance à un club suisse n’est plus une condition pour postuler. Même chose en Angleterre. Reste que globalement, l’élection en cours représente un recul par rapport à la dernière de 2017. Deux essais avaient été menés dans deux pays, permettant à tous les Suisses de l’étranger plutôt qu’aux seuls représentants des clubs de choisir leurs représentants. Pour ce faire, un système de vote électronique était à disposition de l’ensemble des citoyens suisses du Mexique et d’Australie. Une élection directe, en quelque sorte.

L’OSE et le DFAE mis à l’épreuve

Le défi pour l’Organisation des Suisses de l’étranger (OSE) est donc important. Élargir le cercle des électeurs et des candidats éligibles pour rendre l’élection plus démocratique et inclusive: voilà un thème à l’agenda depuis des décennies. Or, l’accès à un électorat plus large manque. Près de 80’000 Suisses vivent par exemple aux États-Unis. Mais il est impossible de les mobiliser pour l’élection du Conseil. Les quatre consulats helvétiques établis au pays de l’Oncle Sam disposent bien de leurs coordonnées mais elles demeurent confidentielles pour des besoins de protection des données. Chargée de la tenue du vote, l’OSE se heurte au mur du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE).

«Il n’est pas dans les attributions de la Confédération d’intervenir activement dans l’élection, le Conseil des Suisses de l’étranger étant une institution de droit privé»

Prise de position du DFAE

L’ironie veut que le DFAE réclame de l’OSE que son Conseil des Suisses de l’étranger représente mieux la Cinquième Suisse. L’OSE, elle, a besoin du «soutien organisationnel des consulats généraux et des ambassades» du DFAE, explique Ariane Rustichelli, sa directrice. Elle songe essentiellement à l’accès aux adresses ou à un minimum de coordination.

Interrogé, le DFAE se montre modérément conciliant. «Un rôle d’intermédiaire dans la transmission d’informations aux Suisses de l’étranger n’est pas exclu», indique le département, qui fixe toutefois des lignes rouges. Son argument usuel consiste à relever qu’il ne peut pas agir en tant que co-organisateur d’une élection. «Il n’est pas dans les attributions de la Confédération d’intervenir activement dans l’élection, le Conseil des Suisses de l’étranger étant une institution de droit privé», note le DFAE, qui renvoie la responsabilité d’un soutien éventuel à l’OSE. Et de poursuivre: «Il appartient à l’OSE de définir quelles seraient les mesures nécessaires et de formuler des demandes concrètes et fondées.»

En dernier lieu, la discussion a porté sur le souhait de l’OSE de voir le DFAE participer au financement d’un simple système de vote électroniqueLien externe. Elle n’a pas abouti à une mise en œuvre concrète.

Quoi qu’il en soit, l’organisation d’une élection aussi internationalisée exige une approche soignée. C’est là que réside le nœud du problème. Qui est en mesure d’assumer cette tâche? Les associations regroupées au sein de l’OSE sont fondées sur le bénévolat. Et la Confédération pour sa part n’estime pas que ce travail lui revienne.  

La concrétisation d’un système de vote électronique national pourrait un jour venir briser ce cercle vicieux. Mais la solution fait encore défaut.

Une assemblée de nantis?

Il existe un autre déficit démocratique. Le Conseil des Suisses de l’étranger est parfois assimilé à une assemblée de nantis. Les exceptions existent sans doute mais les ressources nécessaires pour pouvoir assumer cette tâche de milice sont importantes. Le travail du Conseil exige un voyage en Suisse deux fois par an, avec des séjours de plusieurs jours. Quelques modifications ont été apportées: les délégués d’outre-mer ont droit à une indemnité forfaitaire de 400 francs ajoutée aux 100 francs de présence. Pour les jeunes, le voyage est payé. Mais en définitive, l’enveloppe finale reste un obstacle.

C’est précisément à cet égard que la numérisation offre un réel potentiel de démocratisation. La tenue en ligne des réunions du Conseil annulerait les frais de déplacement. Ce qui permettrait la participation au Conseil de compatriotes disposant de moins de temps ou d’argent. Actuellement du reste, le Conseil fonctionne de manière virtuelle. Une mesure rendue nécessaire par la pandémie, qui s’avère opérante tout en restant exceptionnelle à ce stade.

Réunion du Conseil au Rathaus de Berne, au premier plan le drapeau de l’Organisation des Suisses de l’étranger (OSE). Keystone

Membre «américain» de longue date du Conseil, David Mörker nuance. Lors de la discussion en ligne mentionnée plus haut, il a relevé les avantages des réunions en présentiel. Selon lui, la politique nait et les idées se déploient à partir d’échanges informels. Président d’un club suisse, il relève les avantages d’appartenir à un tel organisme. L’enracinement garantit la proximité, assure-t-il. «Comment pouvez-vous représenter la communauté si vous n’en faites pas partie?»

Qui est la communauté?

Quelle communauté de Suisses de l’étranger le Conseil représente-t-il? Cette question est au cœur du problème…

De nos jours, la plupart des expatriés suisses se portent très bien sans aucun lien avec une réalité suisse concrète de type association, club ou réseau. Pour beaucoup, l’émigration est un épisode dans leur cursus de vie. Certains reviennent à un moment ou un autre, d’autres n’émigrent que tardivement dans leur existence.

La migration ne suit plus aujourd’hui un seul sens, elle est devenue circulaire. Compacte hier, la Cinquième Suisse est aujourd’hui fluide.

Ce constat renforce et étaye la revendication formulée par les Suisses de l’étranger de pouvoir conserver leurs droits politiques. En revanche, le Conseil des Suisses de l’étranger, qui incarne cette Cinquième Suisse, peine jusqu’ici à matérialiser son évolution.

Le drame se situe là. Le nombre de Suisses vivant à l’étranger est en progression, leurs besoins apparaissent de plus en plus importants, nombreux et variés. Mais la voix censée articuler ces besoins en Suisse perd en légitimité au fil des législatures.