La Banque nationale peut-elle être indépendante sans investir dans l’armement?

Le radar du système de défense antiaérienne Patriot du fabricant américain «Raytheon» à Menzingen (Zoug). L’armée suisse a évalué ce matériel à l’été 2019 pour son nouveau système de défense antiaérienne. Keystone / Alexandra Wey

Le peuple suisse se prononcera prochainement sur l’initiative populaire «Pour une interdiction du financement des producteurs de matériel de guerre». La Banque nationale suisse (BNS) recommande de voter non en affirmant que ce projet remet en question son indépendance. Mais l’indépendance de la BNS n’est pas absolue, écrit l’économiste Fabio Canetg.

La Confédération helvétique n’a plus connu de conflit armé direct depuis 172 ans. Mais elle reste impliquée de manière indirecte, parce que la BNS finance des producteurs de matériel de guerre, par exemple l’entreprise américaine Raytheon dans laquelle elle a investi 369 millions de francs.Lien externe Raytheon produit des missiles qui, selon le New York TimesLien externe, sont utilisés contre les populations civiles dans la guerre civile yéménite. Au total, la BNS a investi environ 20 milliards de franLien externecs dans des entreprises engagées dans le commerce des armes.

Mais cela sera bientôt fini si l’initiative populaire «Pour une interdiction du financement des producteurs de matériel de guerre» est acceptée. Elle exige qu’à l’avenir, la place financière suisse ne puisse plus détenir des participations dans des entreprises qui réalisent plus de 5% de leur chiffre d’affaires dans la production de matériel de guerre.

Une majorité du Parlement, le Conseil fédéral et la BNS recommandent le rejet de l’initiative. «S’en prendre à l’indépendance de la BNS en limitant ses possibilités d’investissement menace le mandat essentiel de la banque centrale», a mis en garde le conseiller national Thomas Rechsteiner (PDC) durant le débatLien externe au Parlement sur cet objet. Ce mandat est d’assurer la stabilité des prix.

C’est l’indépendance de la politique monétaire qui est essentielle

D’où vient cette crainte? La BNS doit son indépendance à la recherche scientifique. À la suite de la forte inflation qui a marqué les années 1970, les chercheurs sont arrivés à la conclusion que seule une politique monétaire indépendante pourrait empêcher une nouvelle flambée des prix. Les ministres des Finances trop dépensiers ne doivent plus être en mesure d’ouvrir eux-mêmes les robinets financiers des banques centrales.

C’est également pourquoi la BNS s’est vu accorder une pleine indépendance. Elle ne doit recevoir aucune instruction du Conseil fédéral ou de l’Assemblée fédérale. La Banque nationale peut décider de manière autonome quelle politique monétaire elle veut mener.

Cette indépendance a pris toute son importance lorsqu’à l’été 2012 la banque centrale a dû dépenser plus de 150 milliards de francs pour défendre le cours plancher du franc face à l’euro. Elle lui a également permis d’abolir inopinément ce taux en janvier 2015. La BNS a pu prendre ces décisions impopulaires uniquement parce qu’elle opérait hors de la sphère d’influence de la politique.

La BNS n’est pas au-dessus des lois

Les décisions de la BNS sont guidées par l’objectif de stabilité des prix. Si d’autres objectifs interfèrent – qu’ils soient politiques, économiques ou sociaux – il n’y a plus de garantie qu’elle puisse remplir correctement son mandat.

L’indépendance de la BNS est donc essentielle, mais elle n’est pas absolue. Elle s’étend exclusivement au domaine de la politique monétaire. Tout ce qui ne concerne pas cette politique est soumis à la discrétion du législateur. La BNS doit, par exemple, respecter les lois sur le travail et l’égalité.

C’est pourquoi la question de savoir si la Banque nationale devrait contre sa volonté respecter les nouvelles règles d’investissement n’a pas vraiment d’importance. Il faut en revanche déterminer si le nouveau texte constitutionnel proposé par les initiants affecterait sa politique monétaire.

C’est précisément la mise en garde formulée par Andréa Maechler, membre du directoire de la BNS, dans un exposéLien externe tenu en novembre 2019. Sur le fond, elle y faisait valoir que réguler davantage la politique d’investissement rendrait plus difficile un éventuel resserrement de la politique monétaire. Parce que si, à un moment donné, l’inflation menace de dépasser l’objectif, il faut que la banque centrale puisse liquider rapidement ses investissements. Mais cela n’est pas possible s’il y a trop de restrictions à la politique d’investissement.

Les réductions de bilan ne sont pas une option

Un exemple fictif pour illustrer ce point de vue: si le législateur obligeait la BNS à investir toutes ses réserves de devises dans Facebook, la vente soudaine de ces titres aurait des conséquences problématiques. La BNS provoquerait l’effondrement du prix des actions de Facebook, alors que tous les autres titres ne seraient pas touchés.

Or, s’il y a une chose que la BNS veut éviter à tout prix, c’est de fausser la concurrence sur le marché des actions en créant des gagnants et des perdants. Elle souhaite dans la mesure du possible que ses opérations sur ce marché soient «neutres». Une réduction du bilan doit se répercuter sur l’ensemble du marché financier – et non sur le prix d’actions particulières ou de certaines catégories d’investissement.

Mais l’argumentation d’Andréa Mächler relève d’une conception dépassée de la politique monétaire. En fait, la BNS ne vendrait pas ses actifs si l’inflation devait augmenter. Elle dispose d’autres instruments pour empêcher que les prix des biens et des services s’envolent, ce qu’elle a déjà montré en 2010, alors qu’elle craignait que ses achats de devises provoquent une poussée de l’inflation. Elle n’a alors pas vendu ses titres, mais a émis ce qu’on appelle des bons de la BNS, ce qui a diminué la masse monétaire sans que la banque centrale ne doive réduire son bilan. (Vous trouverez ici une description précise du fonctionnement de cet instrument).

En 2015, la banque centrale des États-Unis, la FED, a elle aussi resserré sa politique monétaire sans vendre d’actifs. Pour cela, elle a augmenté les intérêts pour les banques qui déposent d’argent chez elle. Ce qui montre qu’une banque centrale peut mener une politique monétaire qui fonctionne sans dépendre de la facilité avec laquelle elle peut liquider ses actifs.

L’indépendance de la BNS n’est pas en péril

C’est une opinion que semble également partager la Banque centrale européenne (BCE). Depuis son entrée en fonction, sa présidente Christine Lagarde y favorise une politique d’investissement plus verte. La BCE ne semble pas s’inquiéter des conséquences de cette réorientation sur la politique monétaire.

En Suisse, l’acceptation de l’initiative populaire «Pour une interdiction du financement des producteurs de matériel de guerre» n’aurait pas non plus d’incidence sur la politique monétaire. La BNS resterait indépendante et capable d’intervenir dans tous les domaines où c’est nécessaire. Que la BNS puisse investir chez des producteurs d’armes ou non est en fait sans importance pour sa politique monétaire.

(Traduction de l’allemand: Olivier Huether)