La législation sur les alcools, une histoire suisse

"La bière rend gros, bête et paresseux" (pancarte de droite). A la fin du 19e siècle, le mouvement ouvrier aussi dénonce les méfaits de l'alcool consommé sans modération. Schweizerisches Sozialarchiv

Il est peu de questions sur lesquelles les Suisses aient voté aussi souvent que celle de l’alcool. Pendant des décennies, la Régie fédérale des alcools s’est engagée en première ligne pour façonner la vie des gens. Et aujourd’hui, l’institution qui a incarné la politique suisse de l’alcool est en voie de dissolution.

«Ivresse et ordre»: Histoire de la politique suisse en matière d’alcool

A l’approche de sa dissolution, la Régie fédérale des alcools lance à l’automne 2014 un projet destiné à fournir pour la première fois un historique de la question de l’alcool en Suisse entre 1887 et 2015.

Le résultat: Ivresse & OrdreLien externe, le livre des historiens Juri Auderset et Peter Moser, qui analyse le développement et l’évolution de la politique incarnée par la Régie en rapport avec le contexte historique et culturel mouvant des presque 130 ans où elle aura existé.

Cet ouvrage de 248 pages est disponible en français, allemand ou italien et une édition numérique des sources permet d’accéder à près de 300 documents historiques. On trouve également en ligne 46 filmsLien externe que la Régie a produit, financé ou distribué entre 1929 et 1996. 

L’histoire montre qu’en Suisse, la société et la politique n’ont pas toujours considéré l’alcool comme un problème de même poids. D’où de fortes variations de l’interventionnisme de l’Etat dans ce domaine. Pendant plus d’un siècle, c’est la Régie fédérale des alcoolsLien externe qui a tenu le rôle central dans la gestion du produit et de ses dérivés. Elle incarnait la politique suisse de l’alcool, qui s’est distinguée depuis près de 130 ans par trois particularités:

1. Dans l’histoire de la démocratie suisse, aucun produit n’a été plus controversé que l’alcool. Depuis l’introduction du droit d’initiative populaire fédérale en 1891, le peuple ne s’est pas prononcé moins de 17 fois sur le sujet. Et ceci sans compter les votations dans les cantons et les communes.

2. La régulation étatique ne se limitait pas au produit et à sa consommation. La Régie était présente à toutes les étapes et intervenait donc dans les processus de production, de traitement et de distribution de l’alcool.

3. Pourtant, la régie ne s’occupait que des spiritueux. Les boissons fermentées comme la bière et le vin échappent à sa juridiction, bien que la différence avec les boissons distillées ne réside que dans leur mode de production et non dans leur composition chimique.

La Régie se trouvait en centre d’un réseau d’acteurs et d’organisations s’occupant d’alcool. Et sa politique pouvait donner lieu à de violents conflits. Ainsi, la question de savoir si et sous quelle forme la Confédération pouvait se mêler de la politique des cantons en matière de réglementation contre les abus d’alcool fit couler beaucoup d’encre, et de salive. Mais en même temps, la Régie poussait à la coopération avec les cantons, les distillateurs d’eau-de-vie, les mouvements prônant l’abstinence et les leaders de l’industrie suisse.  

Même des artistes comme Eugène Burnand se sont engagés contre l’alcoolisme. Archivbestand Eidgenössische Alkoholverwaltung

Regard en arrière

La Régie fédérale des alcools voit le jour en 1887, à une époque où la question de l’alcool est discutée avant tout comme un problème social. Les mouvements favorables à l’abstinence présentent la consommation d’alcool des pauvres paysans et ouvriers en termes de maladie et de dépendance. On parle alors de la «peste du schnaps de pomme de terre».

La Régie mène quant à elle une politique de modération. Mais elle n’a pas pour seul objectif la réduction de la consommation d’alcool, elle s’occupe aussi de fournir de l’éthanol (spirit) à l’industrie, à l’artisanat, aux médecins et aux ménages.

1910 voit la votation qui aboutit à l’interdiction de l’absinthe. C’est la première fois qu’une boisson alcoolisée est prohibée sur l’ensemble du territoire suisse. La «fée verte» ne sera réhabilitée qu’en 2005. Son interdiction reste une exception dans la politique suisse de l’alcool.

Les patates font maigrir!

Après la Première Guerre mondiale, les mesures relatives à l’alcool se voient intégrées dans la nouvelle politique de l’alimentation, de l’agriculture et de la santé. Avec le soutien des agronomes, des nutritionnistes et des réformateurs sociaux, la Régie renforce massivement ses mesures.

Sous la devise «manger plutôt que boire», elle fait par exemple la promotion de l’usage des pommes de terre, des fruits et des baies comme aliments – une particularité qui ne doit exister qu’en Suisse. On voit ainsi la Régie des alcools soutenir la pomme de la récréation, afin de sensibiliser la jeunesse aux bienfaits d’une consommation accrue de fruits.

1910: l’absinthe est interdite sur tout le territoire suisse. Guguss, Imprimerie des Arts, Genève

Elle lie aussi les aspects de politique de santé avec le nouvel idéal de beauté: le service d’information de la Régie diffuse les messages de femmes qui racontent à quel point manger des pommes de terre les rend sveltes!

Une lente perte d’influence

Dans les années 80, des réformes administratives amènent la Régie à devoir abandonner certains de ses domaines de compétence. C’est le cas par exemple de ses activités de politique de santé et de prévention.

En outre, les nouvelles préférences des consommateurs et les accords de libre-échange chamboulent le marché international des spiritueux. De nombreuses mesures nationales deviennent caduques. Ensemble, la bière et le vin représentent plus de quatre cinquièmes de la consommation totale d’alcool. La politique suisse de l’alcool, qui vise presque exclusivement la régulation et la modération en matière de spiritueux, montre ainsi clairement ses limites.

Finalement, la Régie n’est plus qu’un des 20 organismes fédéraux qui s’occupent de question d’alcool (sans compter ceux des cantons). Ses compétences se limitent de plus en plus aux questions de politique fiscale et commerciale, au point que sa légitimité en tant qu’organisme séparé se voit remise en question.

A l’automne 2016, le parlement décide de sa dissolution et de son intégration à l’Administration fédérale des douanes.

Dès les années 50, la Régie fédérale des alcools s’engage pour la consommation de pommes à la récréation ou à la pause au travail. Autant de fruits qui ne finiront pas à la distillerie. Archivbestand Eidgenössische Alkoholverwaltung

Echec de la révision de la loi sur l’alcool

Après quatre ans de navettes et de divergences inconciliables entre les deux chambres du parlement, la révision totale de la loi sur l’alcool a été classée à l’hiver 2015. Les pierres d’achoppement étaient entre autres l’imposition des distillateurs et des fournisseurs de fruits. Les deux conseils n’étaient pas non plus d’accord sur une interdiction de vente nocturne de l’alcool entre 22 heures et 6 heures.

Tout le monde admet pourtant que la loi actuelle, qui date de 1932, doit être révisée. Le gouvernement a proposé une révision partielle, que le parlement a adoptée à l’automne 2016. Elle prévoit notamment la libéralisation du marché de l’éthanol. Le monopole fédéral introduit en 1886 pour empêcher le mauvais usage – alors répandu – de cet alcool à haut degré subsistait comme une sorte de curiosité en Europe. Boire de l’éthanol n’est plus en effet très prisé de nos jours..

Le parlement a également accepté d’intégrer la Régie fédérale des alcools à l’Administration des douanes, fermant ainsi un chapitre de la politique suisse de l’alcool ouvert dans les années 1880.

Les points de discorde qui ont fait échouer la révision totale seront repris dans une seconde étape. Comme l’a dit le ministre des Finances Ueli Maurer, «les bonnes choses prennent du temps».

(Traduction de l’allemand: Marc-André Miserez)