Immigration: l’impossible mise en œuvre d’une initiative populaire

"L'UDC, parti de la droite conservatrice - l'enfant à problèmes d'Helvetia". Marina Lutz

Jamais sa démocratie directe n’aura plongé la Suisse dans un tel dilemme. Depuis le 9 février 2014, le pays cherche à concilier l’inconciliable, soit les quotas d’immigration voulus par les votants et la libre-circulation imposée par les accords passés avec l’Union européenne. A trois mois de l’échéance fixée pour la mise en œuvre, résumé des épisodes précédents et projection de ce que pourraient réserver les suivants. 

Comment on en est arrivé là

Le 9 février 2014, le peuple suisse accepte l’initiative populaire de l’UDC (droite conservatrice) dite Contre l’immigration de masseLien externe, qui prévoit que la Suisse «gère de manière autonome l’immigration des étrangers», en réintroduisant «des plafonds et des contingents annuels».

De justesse

La victoire de l’initiative s’est jouée dans un mouchoir. Sur plus de 2,9 millions de suffrages exprimés (soit une participation de 57%), elle a gagné avec 19’302 voix d’avance. En d’autres termes, et en chiffres ronds, c’est le 0,7% de l’électorat qui a suffi à faire la différence.

Dès son lancement, il était clair que cette initiative violait l’accord de libre circulation passé avec l’UE. Mais la Suisse ne connaît ni Cour constitutionnelle ni mécanisme de contrôle préalable des initiatives au niveau fédéral. Brandi comme une menace par la gauche et les milieux économiques, minimisé, voire nié par l’UDC, le risque de blocage était donc présent dès le départ.

L’échéance de février 2017

Une initiative acceptée vient modifier la constitution. Mais pour que cette modification prenne effet, il faut la traduire dans la loi. Ce qui peut prendre du temps. Ainsi, l’assurance maternité, inscrite dans la charte fondamentale en 1945, n’est entrée dans les faits qu’en… 2004. Exemple extrême certes, mais on peut également citer l’Initiative des AlpesLien externe, qui demande le transfert du trafic de transit de la route au rail. Acceptée en 1994, les écologistes attendent toujours son application 24 ans après.

L’UDC n’aura pas cette patience: son initiative, désormais promue article 121aLien externe de la Constitution fédérale, demande explicitement une loi – en l’occurrence une modification de la loi fédérale sur les étrangers – dans les trois ans, faute de quoi le Conseil fédéral (gouvernement) devra «édicter provisoirement les dispositions d’application nécessaires par voie d’ordonnance»

Une loi, et vite!

La pratique de fixer un délai pour la mise en œuvre est presque aussi ancienne que l’initiative populaire elle-même. Sur les 22 qui ont été acceptées depuis 1893, (sur 208 soumises au vote) un tiers prévoyaient un délai. Mais quand il s’agissait d’interdire l’absinthe, en 1908 et les maisons de jeu, en 1920 (deux interdictions levées depuis), ou de déclarer férié le 1^er Août, jour la Fête nationale en 1994, le travail du législateur était relativement simple.

Cas nettement plus compliqué, la limitation du nombre des résidences secondaires (initiative Weber, acceptée en 2012) a pourtant été traduite dans les lois fédérales et cantonales dans le délai imparti de deux ans. L’Initiative des Alpes (1994) par contre prévoyait un délai de dix ans, et n’est toujours pas appliquée.

Après deux ans et neuf mois, on en est où?

Au point mort, ou presque. Pour l’UE, la libre-circulation n’est pas négociable, pas plus aujourd’hui qu’hier. Et Bruxelles, qui doit désormais gérer la sortie de la Grande Bretagne, a d’autres chats à fouetter.

La libre-circulation fait partie du premier paquet d’accords bilatérauxLien externe passés entre la Suisse et l’UE, qui sont liés par une clause guillotineLien externe: la dénonciation d’un seul peut entraîner la chute de tous les autres. Si personne ne fait mine de croire à ce scénario catastrophe, la Suisse doit néanmoins trouver un compromis entre libre circulation et contingents. Soit essayer de faire entrer une cheville ronde dans un trou carré.

Bricolages parlementaires

En septembre, le Conseil national (Chambre basse) accepte de justesse (98 voix contre 93) une solution dite de «préférence nationale light». La Suisse doit tout faire pour utiliser la main d’œuvre locale, y compris obliger les employeurs à annoncer leurs postes vacants aux Offices régionaux de placement avant de recruter hors de Suisse. Et si cela ne suffit pas, le gouvernement peut prendre des mesures restrictives, mais sans plafonds ni contingents.

Si les milieux économiques saluent cette solution eurocompatible, l’UDC n’attend même pas le vote du National pour crier à la trahisonLien externe de la volonté du peuple. Début novembre, le parti tire à nouveau à boulets rougesLien externe contre la solution préconisée par la commission du Conseil des Etats. Il s’agit d’une version plus stricte de la préférence nationale, qui obligerait notamment les entreprises offrant du travail à auditionner les chômeurs résidant en Suisse et à motiver leur décision par écrit s’ils ne les embauchent pas. La Chambre haute doit se pencher dès le 30 novembre sur cette variante, déjà vivement critiquée pour la charge administrative que sa mise en œuvre imposerait aux entreprises. 

swissinfo.chLien externe

Tel est l’état de la question à la veille de la session d’hiver 2016. A partir de là, on entre dans les scénarios à choix et à inconnues multiples.

Le délai ne sera pas tenu

A moins que les Etats ne désavouent totalement leur commission, il y aura divergence(s) entre leur version et celle du National. Ce qui signifie retour à ce dernier et navette entre les Chambres jusqu’à accord à la virgule près. C’est la règle du bicaméralisme suisse: un projet de loi n’est accepté qu’une fois voté dans les mêmes termes par les deux conseils. Or la prochaine session est prévue du 27 février au 17 mars 2017. Donc hors délai. Pas de panique: en août 2015 déjà, le ministre des Affaires étrangères Didier BurkhalterLien externe avait dit qu’il valait mieux chercher une bonne solution que de se crisper sur le délai.

Mais la solution du parlement suisse sera-t-elle assez bonne pour Bruxelles? Pas sûr. Le 25 octobre, une séance extraordinaire du Comité mixte Suisse-UELien externe a vu certains Etats membres exprimer des craintesLien externe de discrimination de leurs ressortissants, même en cas de préférence nationale «light».

L’UDC ne lâchera pas son os

Ce qui est certain, c’est que l’UDC s’opposera à toute solution qui ne respecte pas la lettre de l’article 121a. Le parti n’a pas encore dit s’il attaquerait la loi révisée par voie de référendum, mais par contre, il a déjà brandi une menace nettement plus radicale: celle d’une initiative contre la libre circulationLien externe.

Six lois en tout

En fait, quand on parle de révision de la loi, on devrait plutôt dire «des» lois. Si le gros morceau concerne la législation sur les étrangers, la version actuelle du projetLien externe impliquerait aussi des modifications de cinq autres lois, sur l’asile, sur le travail et sur le chômage notamment.

A quand l’entrée en vigueur?

Une fois le paquet ficelé, il faut encore attendre 100 jours, qui correspondent au délai référendaire. Si référendum il y a, le verdict des urnes ne tombera pas avant septembre ou novembre 2017 (les dates des votations sont bloquées à l’avance). De plus, il faudra certainement encore modifier l’ordonnance d’application. Ensuite, c’est le Conseil fédéral qui fixe la date d’entrée en vigueur. Dans la version la plus pessimiste (ou la plus optimiste, suivant dans quel camp on se range), il ne faut donc guère l’envisager avant 2018.

Et si on repartait pour un tour?

Le feuilleton «Comment traduire l’article 121a dans la loi» va donc s’étirer encore sur quelques saisons. Mais avant même son épilogue, une nouvelle série, dérivée de la première, va envahir les écrans dès le printemps 2017, sous le titre «RASA et son contre-projet».

Les premiers épisodes sont déjà joués: en décembre 2014, un groupe d’intellectuels commence à récolter des signatures pour une initiative populaire intitulée «Sortons de l’impasse! Renonçons à rétablir des contingents d’immigration» (dite aussi RASALien externe). L’initiative elle-même est plus courte que son titre. Une seule phrase: «l’article 121a est abrogé». A fin octobre 2015, les signatures sont réunies et l’initiative est validée

Une année plus tard, le Conseil fédéral rend son verdict. Il recommande de rejeter RASA, mais veut lui opposer un contre-projet direct. Que contiendra ce texte gouvernemental, à soumettre au vote le même jour que RASA? On ne le saura qu’en avril de l’année prochaine.

«Toujours en mouvement est l’avenir»

Donc, pas de votation avant septembre 2017. A partir de là, l’éventail des possibles est très vaste:

Le feuilleton précédent peut être proche du dénouement ou pas, l’UE peut avoir accepté la solution suisse ou pas, RASA peut être accepté ou pas, le contre-projet (dont on ne sait encore rien) peut lui aussi être accepté ou pas…

Seule certitude: on n’a pas fini d’en débattre, avec au final, dans une des hypothèses au moins (oui à RASA), la perspective de devoir mettre à la poubelle le résultat de trois ans de travail de l’administration, de la diplomatie et du parlement.