Quand les citoyens disent «pas dans mon jardin!»

Par crainte des restrictions, huit villages ont refusé le projet de deuxième parc national, dans le cadre enchanteur des montagnes des Grisons et du Tessin. (KEYSTONE/Gian Ehrenzeller) Keystone

En Suisse, le niveau de démocratie locale est élevé. Cela va même si loin qu’un tout petit groupe de citoyens peut torpiller un projet important pour un groupe bien plus grand, voire pour le pays entier. Cela vient encore de se produire quand quatre communes de montagne ont suffi à enterrer le deuxième Parc national suisse. Vrai dilemme de la démocratie ou important mécanisme de protection?

27 novembre 2016: les citoyens de 17 communes des montagnes des Grisons et du Tessin votent sur l’affectation d’une partie de leur territoire au Parc Adula, qui doit devenir le deuxième Parc national du pays. Pour que le projet soit accepté, il aurait fallu qu’au moins 13 des 17 communes votent oui. Mais elles n’ont été que neuf. Ce qui veut dire que les citoyens de quatre communes de montagne ont suffi à tuer le projet.

Cet article fait partie de #DearDemocracy, la plateforme de swissinfo.ch pour la démocratie directe.

Autre exemple, également de l’année qui se termine: en juin, les citoyens des cantons de Saint-Gall et de Thurgovie ont dit non à un crédit d’étude de 10 millions de francs pour une future exposition nationale. Le projet Expo 2027 en Suisse orientale est ainsi mort avant même d’avoir été conçu. Seul Appenzell Rhodes-Extérieures, prévu comme troisième canton hôte, avait dit oui.

Un fossé des intérêts entre local et national

Nous avons ici affaire à un phénomène que le politologue bernois Adrian Vatter résume en une formule: «Pas dans mon jardin!» Selon lui, le phénomène se manifeste particulièrement face à des projets qui concernent des biens ou des services publics. Soit les grandes infrastructures comme des autoroutes, des voies de chemin de fer ou des usines d’incinération des ordures.

L’Expo 2027, dans la région du Lac de Constance, restera une vision. Hosoya Schaefer Architects/Plinio Bachmann/Studio Vulkan

L’exemple classique par excellence, c’est la recherche d’un site de stockage pour les déchets radioactifs. Tout le monde est d’accord qu’il faut les enterrer, mais personne ne les veut dans son jardin.

Surcharge de trafic, bruits de chantier, risques environnementaux, la caractéristique de ces projets dont on veut bien, mais de préférence loin de chez soi, est que la population locale en tire un autre bilan coût-utilité que le reste du pays. Concrètement, les personnes concernées ont l’impression que ce sera à elles de supporter l’essentiel des coûts, alors que les bénéfices seront avant tout pour les autres, qui vivent loin de l’infrastructure projetée.

Cet effet spatial fonctionne aussi dans l’autre sens. Par exemple, quand une région profite de la construction d’une autoroute, qui lui offre le désenclavement et un allègement du trafic de transit, les gens ne pensent pas forcément que le financement des autoroutes relève de la Confédération, c’est-à-dire de l’ensemble des contribuables du pays.

Le droit de veto rend les décideurs prudents

Sarah Bütikofer n’aime pas parler de dilemme pour la démocratie, quand quelques personnes concernées localement votent sur des projets de plus grande ampleur. «Bien sûr, nous savons comment la population des cantons et des communes concernées a voté, mais nous ne savons pas quel aurait été le résultat d’une votation au plan national», note la politologue et rédactrice de DeFactoLien externe, la plateforme suisse de la recherche en sciences politiques.

Andreas Gross, politologue et membre au long cours du parlement suisse et du parlement européen, refuse de parler d’un vrai dilemme. «C’est beaucoup plus l’expression du souci qu’un grand projet ne puisse pas être mis en œuvre en passant par-dessus la tête d’un groupe de population particulièrement concerné».

Selon ce spécialiste de la démocratie, le droit de veto assure «une prise de décision correcte et prudente»

Que faire des déchets radioactifs des centrales nucléaires? Après des décennies de forages prospectifs et d’oppositions locales, la question n’est toujours pas règlée. Keystone

Anticiper les préoccupations locales

Car pour Andreas Gross, le droit de veto a souvent pour conséquence qu’un projet sera élaboré de manière très soignée et avec une attention particulière accordée aux demandes légitimes des groupes concernés. Ceci afin d’éviter que la population locale ne s’oppose au projet.

Pour le politologue de l’Université de Zurich Sandro Lüscher, il est légitime que les intérêts de la population locale soient fortement pris en compte. «Parce que c’est elle qui sera touchée directement par les effets d’un tel projet, aussi bien dans le positif que dans le négatif».

Si un projet était réalisé contre la volonté de la population locale, de manière machiavélique, «cela contredirait la culture de négociation démocratique telle que nous la connaissons et la vivons. Et cela nuirait durablement à la confiance dans les autorités locales», prévient Sandro Lüscher.

Bien sûr, la Suisse ne va pas couler si elle n’a ni Parc Adula, ni Expo 2027. Mais que se passera-t-il quand tous les sites possibles pour le stockage définitif des déchets radioactifs auront résolument dit non? Et seront prêts à défendre leur jardin par tous les moyens possibles?

L’année 2016 de la démocratie dans le rétroviseur

Cette contribution fait partie du bilan en trois volets de #DearDemocracy sur une année 2016 turbulente pour la démocratie.

Les deux autres articles sont «2016, une année riche et intense pour la démocratieLien externe», de Bruno Kaufmann et «Les dix plus grandes pannes des démocraties» de Claude Longchamp.

Les intérêts en jeu, souvent fondamentalement divergents, ne peuvent être totalement conciliés, explique Adrian Vatter, «mais les conflits peuvent à tout le moins être partiellement atténués, si lors des procédures au niveau régional et local, on respecte jusqu’au bout les critères importants que sont l’implication précoce de la population locale, la transparence, l’équité, la durabilité et la prévisibilité».

Le politologue met son expertise au service de telles procédures, en tant que directeur du projet de recherche Politique de gestion participativeLien externe, qui vise précisément à appliquer les critères cités ci-dessus à la quête d’un site de stockage définitif pour les déchets nucléaires suisses.

Consensus démocratique

Pour Andreas Gross, il est essentiel que tous les intéressés s’efforcent dès le départ de compenser les effets négatifs et d’offrir aux personnes touchées des avantages particuliers. «Ainsi, ces gens accepteront peut-être plus ou moins de subir un désavantage au nom de l’intérêt général».

Sandro Lüscher considère également qu’il est impossible de dépasser totalement les différents intérêts particuliers. «Du moins pas sans léser la population locale de sa souveraineté politique, ce que je considère comme fondamentalement faux et dangereux. Parce que la résolution des conflits d’intérêts est précisément la raison d’être de la politique de consensus démocratique».

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Alors, qu’est-ce qui doit peser le plus dans le système politique suisse: la voix de la population locale ou l’intérêt supérieur de la collectivité?

Ce dernier doit à chaque fois être discuté en fonction du projet en question, estime Sarah Bütikofer. «Mais il y a des principes primordiaux, qui ne sont pas négociables». C’est notamment le cas des droits de l’homme, de la protection des ressources naturelles ou du respect de la Constitution.

Sandro Lüscher accorde «très clairement la priorité aux intérêts de la population locale. Du moins tant que l’intérêt supérieur n’est pas fondé sur une situation d’urgence, comme dans le cas du stockage définitif des déchets radioactifs».

Pour Andreas Gross, il y a lieu de mettre en balance les nuisances locales et l’intérêt général. «Mais si on n’arrive pas à convaincre une population locale qui serait particulièrement touchée, il se pourrait que l’intérêt général ne soit pas très loin». Il existe de nombreuses manières de compenser les nuisances locales avec des avantages. «Mais si cela ne marche pas, il pourrait bien y avoir quelque chose de vicié dans l’affaire. Ou alors, c’est que les lésés ne sont pas pris en compte, et dans ce cas, ils ont le droit de protester».

Selon vous, est-il bon de donner autant de pouvoir aux citoyens au niveau des communes? Votre avis nous intéresse.

(Adaptation de l’allemand: Marc-André Miserez)