Le tunnel ferroviaire du Gothard – miracle de la démocratie directe

Des mineurs lors du percement du premier tunnel ferroviaire du Gothard. Au 19e siècle, l'histoire des chemins de fer et le développement de la démocratie directe suisse en été étroitement liés. sbb

Avec le nouveau tunnel de base du Gothard, qui entrera en service le 11 décembre, la Suisse n’a pas seulement bâti le plus long tunnel du monde, mais aussi le plus cher. Le fait que le peuple ait approuvé – et même à plusieurs reprises – ce projet à plusieurs milliards de francs peut être considéré comme un «miracle de la démocratie directe».

Dans un pays de démocratie directe comme la Suisse, il est particulièrement difficile de réaliser de grands projets. En effet, les citoyens peuvent toujours les faire capoter par le biais d’un référendum. La satisfaction était donc d’autant plus grande lorsque, en juin dernier, le président de la Confédération Johann Schneider-Ammann a officiellement inauguré le nouveau tunnel ferroviaire du Gothard, composé de deux tubes de 57 kilomètres. 

L’inauguration a été suivie par de nombreux dirigeants européens ainsi que par une multitude de journalistes. L’écho international a été très positif et bon nombre de commentateurs ont explicitement célébré l’événement comme un succès de la démocratie directe de la Suisse. 
En s’exprimant sur l’achèvement de ce «chantier du siècle», l’historien Georg Kreis, de l’Université de Berne, ne parle pas seulement de «miracle» et de «victoire». Il qualifie aussi de «chance» le fait que le plus long tunnel du monde ait été accepté par presque 64% des citoyens suisses. En effet, le peuple a normalement tendance à éviter les projets des «technocrates», des «barons de la finance» et du gouvernement, parce qu’on est généralement contre ce qui vient «d’en haut», indique l’historien. 

Mais ce n’est pas le cas avec le Gothard. En 1992, le peuple a donné son feu vert à un projet global d’un coût de 10 milliards de francs. Son nom: les nouvelles liaisons ferroviaires alpines, ou NLFA en version brève. Sa pièce maîtresse: un nouveau tunnel ferroviaire à travers les Alpes qui épargne aux trains de trop forts dénivelés. En 1998, les citoyens ont même approuvé une hausse du budget à 15,5 milliards. Actuellement, le montant total s’élève à presque 24 milliards, dont la moitié pour le seul tunnel de base du Gothard.

Le fait que le tunnel du Gothard ait pu devenir réalité malgré la démocratie directe est notamment dû au compromis entre les régions, typique du fédéralisme suisse. Dans le cadre du projet du Gothard, on ne s’est pas limité seulement à l’axe central, mais on a satisfait la Suisse occidentale avec la ligne du Lötschberg, et la Suisse orientale avec de plus petites améliorations des accès.

Autre exemple: étant donné que le canton d’Uri avait en vain demandé un prolongement de la ligne du Gothard jusqu’au lac d’Uri (partie méridionale du lac des Quatre-Cantons), on a construit le tunnel de manière à ce qu’il puisse être éventuellement un jour prolongé, en signe de bonne volonté.

Intégrer les oppositions pour réussir

De manière générale, on peut affirmer que dans une démocratie directe comme la Suisse, la peur du référendum fait que de grands projets comme le tunnel de base du Gothard sont dès le départ abordés sous un angle coopératif. «La volonté des autorités de faire des projets susceptibles de passer l’écueil des urnes complique la chose, mais modère l’opposition, indique le politologue Claude Longchamp. Sans scrutin populaire, la planification des NLFA aurait peut-être été plus simple et donc moins onéreuse. Mais il y aurait eu une forte opposition, comme pour tous les grands projets de construction.»

Cela nous conduit au deuxième point expliquant que le tunnel du Gothard ait pu devenir réalité malgré la démocratie directe: l’intégration de l’opposition. «La démocratie directe intègre toute opposition prévisible de manière anticipée et prévient ainsi tout blocage de grands projets», explique Claude Longchamp.

Josef Zemp wikipedia

L’histoire du chemin de fer en Suisse fournit un autre exemple de cette stratégie victorieuse. En 1891, un premier projet de nationalisation est rejeté en votation, ce qui provoque la démission du ministre en charge du dossier. Pour éviter une crise gouvernementale, l’un des chefs de file de l’opposition à la nationalisation des cinq compagnies privées de chemin de fer, Josef Zemp, est élu au gouvernement. Il s’occupe alors du dossier et la nationalisation est finalement acceptée par le peuple en 1898. «Les politologues sont d’avis que la démocratie directe alors en devenir fut une raison d’intégrer l’ancienne opposition», explique Claude Longchamp. 

Selon ce dernier, dans la Suisse du 19^e siècle, il y avait un lien étroit entre l’histoire des chemins de fer et le passage d’une démocratie représentative à une démocratie directe. Comme autre exemple, Claude Longchamp cite encore l’époque des mouvements démocratiques, vers 1860. «Ceux-ci ont contribué à populariser les droits populaires, en raison des mauvaises expériences faites avec le droit de pétition», rappelle le politologue. 

En d’autres termes, c’est parce que le droit de pétition n’était manifestement pas suffisant qu’est apparue l’idée du référendum. «La planification de la ligne de chemin de fer entre Berne et Bienne, très controversée, fut dans ce cas décisive. En 1862, l’opposition à cette ligne fut à l’origine de l’une des premières demandes pour l’introduction du référendum.» 

En 1874, le référendum facultatif a ainsi été inscrit dans la Constitution fédérale. Une modification qui, selon Claude Longchamp, a changé les règles de la démocratie parlementaire. 

(Traduction de l’allemand: Olivier Pauchard)