Une révolution tous les trois mois

«Stop the Army Festival» en 1989 à Berne: les jeunes descendent en masse dans la rue pour demander la suppression de l'armée. Avec 36,4% de «oui», l'initiative récolte un score très honorable et fait quelque peu vaciller la vénérable institution. Keystone

Les initiatives populaires sont un moyen efficace pour les citoyens d’initier des changements par le bas contre la volonté du Parlement et du Gouvernement. Bien qu’elles échouent pour la plupart, elles ont souvent une influence décisive sur la politique.

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26 novembre 1989: le monde politique suisse est sous le choc. Ce jour-là, le peuple suisse refuse cette une initiative demandant l’abolition pure et simple de l’armée. Mais le fort soutien (36% de «oui») à ce texte lancé par le Groupe pour une Suisse sans armée (GSsA) suscite l’étonnement et l’incompréhension.

Pour l’élite militaire et politique du pays, la victoire se transforme vite en une défaite, qui ne restera pas sans suites: dès cet instant, l’armée suisse, considérée comme une «vache sacrée» au cours de la Guerre froide, ne sera plus jamais traitée de la même manière.

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Lorsque le GSsA présente, au milieu des années 1990, une autre initiative visant à interdire l’exportation de matériel de guerre, le Conseil fédéral et le Parlement réagissent très tôt. Ils durcissent l’arsenal législatif encadrant l’exportation d’armes afin de couper l’herbe sous le pied des initiants. La stratégie porte ses fruits: l’initiative est rejetée et le pourcentage de «oui» dépasse à peine 20% cette fois-ci.

Un instrument radical

Grâce à l’initiative populaire, 100’000 citoyens peuvent exiger la tenue d’un vote portant sur une modification de la Constitution fédérale. Depuis 1891, année où l’initiative populaire a été introduite dans la charte fondamentale de la Confédération, plus de 400 initiatives ont été lancées. Une grande partie d’entre elles n’ont cependant jamais été soumises au verdict des urnes, par manque de signatures ou parce qu’elles ont été retirées avant le vote. Les citoyens suisses ont pu se prononcer sur 209 initiatives, dont près de 90% ont été rejetées.

Cependant, comme le montrent l’initiative sur l’abolition de l’armée ou celle sur l’interdiction d’exporter du matériel de guerre, même un texte rejeté dans les urnes peut produire un effet. C’est par exemple le cas lorsque le Parlement propose un contre-projet direct à une initiative populaire. Les électeurs peuvent dans ce cas se décider pour l’une ou l’autre des propositions. Ou alors lorsque les députés adoptent un contre-projet indirect sous forme de modification législative. Mais aussi tout simplement parce que l’initiative permet de discuter d’un sujet en public et de sensibiliser les citoyens à cette thématique. 

En lançant une initiative populaire qui voulait obliger le gouvernement à renforcer l’approvisionnement en denrées alimentaires locales, l’Union suisse des paysans (USP) a ainsi déclenché un contre-projet allant dans son sens. Non-contraignant, celui-ci allait moins loin et se limitait à déclarer que la Confédération devait consolider les fondements de la production agricole et promouvoir une agriculture orientée vers le marché et économe en ressources. 

On peut se demander si l’amendement constitutionnel adopté par les électeurs en septembre de cette année aura un impact concret significatif. Reste que le lobby des paysans a réussi, grâce à son initiative, à faire en sorte que les politiciens discutent du thème de la souveraineté alimentaire pendant plusieurs années.

D’autres associations ayant lancé leurs propres initiatives poursuivent certainement un but similaire. C’est le cas de l’initiative sur les soins infirmiers de l’Association suisse des infirmières et infirmiers (ASI), qui demande la promotion de la formation et une rémunération appropriée du personnel infirmier. Ou encore de l’initiative lancée par Pro Velo, qui veut obliger la Confédération à promouvoir les pistes cyclables.  

Si on la compare avec les instruments constitutionnels analogues dans la plupart des démocraties occidentales, l’initiative populaire est un instrument radical. Il s’agit d’un moyen pour déclencher des changements par le bas. Les limites de ce qui est permis en termes de contenu sont relativement larges. En fait, les initiatives exigent souvent des changements fondamentaux du droit en vigueur, de sorte qu’une petite révolution est soumise au débat public tous les trois mois.

Contre la volonté des autorités

De par leur nature même, les initiatives vont à l’encontre de la volonté de la majorité du Gouvernement et du Parlement et mettent donc ces deux institutions dans une situation inconfortable. Les autorités doivent toujours être préparées à l’hypothèse de voir le peuple accepter un amendement constitutionnel qui saperait leurs projets. C’est pourquoi les autorités reprennent souvent les préoccupations des initiatives et tentent d’empêcher leur acceptation par le peuple en proposant une solution moins radicale.

La juriste Gabriela Rohner a examiné toutes les initiatives populaires jusqu’en 2010 et a montré que si elles étaient rarement adoptées, elles étaient néanmoins souvent couronnées d’un succès au moins partiel. Près de la moitié des initiatives ayant abouti ont conduit à une modification de l’ordre juridique, soit directement, par le biais de leur adoption en votation populaire ou, chose beaucoup plus fréquente, indirectement, par le biais d’un contre-projet.

Si l’on ajoute les modifications législatives, qui ne sont pas formellement liées à une initiative populaire mais qui ont néanmoins été initiées par cette voie, le taux de réussite s’avère encore plus élevé.

Critiquée depuis son introduction

De par son nom même, on peut présumer que l’initiative populaire est utilisée par le «peuple», des citoyens ordinaires sans mandat politique. Bien sûr, il existe des comités qui parviennent, sans le soutien des politiciens ou d’une association d’envergure, mais avec un sujet populaire et beaucoup d’engagement, à porter une initiative jusque dans les urnes et parfois même à la faire accepter. Ce fut par exemple le cas de l’initiative pour l’imprescribilité des crimes pédophiles, adoptée par une courte majorité du peuple et des cantons en 2008.

Mais dans la plupart des cas, les initiatives sont lancées par des groupes d’intérêt organisés, des partis politiques ou d’autres organisations de la société civile. Dans un passé proche, on a souvent reproché aux partis politiques d’avoir abusé de cet instrument pour leurs campagnes électorales. De manière générale, il y a toujours des voix pour se plaindre du nombre trop élevé d’initiatives et pour réclamer des obstacles plus importants (par exemple un nombre plus élevé de signatures).

La critique à l’encontre de l’initiative populaire est aussi vieille que l’initiative elle-même. Il n’est guère surprenant que les politiciens ne soient pas satisfaits lorsque des décisions politiques sont prises sans eux. L’initiative populaire limite l’influence des élus et des lobbyistes. A cette fin, elle constitue un canal supplémentaire pour introduire de nouvelles propositions et de nouveaux intérêts dans le processus politique, qui auraient autrement été ignorés. De cette façon, l’initiative populaire permet non seulement aux idées nouvelles de percer face à la résistance des forces établies, mais représente également un instrument important d’intégration politique.

Traduit de l’allemand par Samuel Jaberg