Quand les loups et les agneaux gouvernent ensemble

Le loup et l'agneau du peintre Jean-Baptiste Oudry (1686-1755) commons.wikimedia.org

Un gouvernement dans lequel, des socialistes aux nationalistes, tous les grands partis sont représentés – qui voudrait s’infliger cela? Les Suisses! Le pays connaît ce système depuis des décennies. Il est une conséquence de la démocratie directe.

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Cet article fait partie de #DearDemocracy, la plateforme de swissinfo.ch pour la démocratie directe. En plus de celles de la rédaction, elle accueille aussi des contributions d’auteurs extérieurs. Leurs positions ne correspondent pas forcément à celles de swissinfo.ch.

Près de 30 ans après «mai 68», la France a connu en mai 2017 un nouveau grand chambardement: Emmanuel Macron a clairement été élu à la présidence. Il avait certes déjà été ministre sous son prédécesseur socialiste François Hollande. Mais il a conquis la présidence à la tête d’un nouveau mouvement citoyen, «La République en Marche!»

Il n’avait récolté au premier tour que 24% des voix, mais au second, les électeurs l’ont considéré comme un moindre mal face à la représentante de l’extrême-droite, Marine Le Pen du Front national. Et comme en France le système veut que «The Winner takes it all!», la Grande Nation est dirigée depuis par cette «République en Marche!».

Quatre mois après la présidentielle française, le gouvernement suisse a lui aussi été remanié. Il fallait repourvoir un des sept sièges du Conseil fédéral suite à l’annonce du retrait du ministre des affaires étrangères Didier Burkhalter. Tout s’est déroulé de manière bien moins spectaculaire qu’en France.

Personne ne contestait que ce siège revienne au Parti libéral-radical (PLR) et tous les candidats étaient issus de cette formation de centre droit. La question était donc de savoir qui serait élu et il n’y a pas eu de véritable suspense.

Cette différence résulte de la concordance, le système de répartition du pouvoir au sein de l’exécutif suisse mis en place il y a des décennies. Au lieu d’être concentré entre les mains d’un seul parti comme c’est le cas dans l’Hexagone, le pouvoir est en Suisse partagé entre les principales formations politiques sur la base de leur force électorale.

Concrètement, les trois plus grands partis occupent chacun deux sièges au Conseil fédéral. Il s’agit actuellement de l’Union démocratique du centre (UDC – droite conservatrice), des socialistes (PS) et du PLR. Le septième siège revient aux démocrates-chrétiens, la quatrième force politique du pays.

Formule plus ou moins magique

Cette constellation est connue sous le terme un peu énigmatique de «formule magique», bien qu’elle n’enchante pas vraiment les partis qui se partagent le pouvoir. Un gouvernement de consensus permet rarement d’entreprendre de grandes choses. La stabilité et le plus petit dénominateur commun en sont les caractères dominants. À ce jeu, les partis n’acceptent pas des compromis pour le plaisir, mais en fonction de considérations stratégiques. La concordance est en effet étroitement liée à la démocratie directe.

Un regard sur l’histoire du pays le met clairement en évidence. Lors de la création de l’État fédéral en 1848, un seul parti monopolisait les sept sièges du gouvernement: tous les conseillers fédéraux étaient radicaux. Leur travail était toutefois ardu parce que l’opposition pouvait régulièrement combattre les projets de l’exécutif grâce au référendum obligatoire, puis, dès 1874, en recourant au référendum facultatif.

Débloquer la situation

Ennemis jurés des radicaux, les conservateurs catholiques les contraignaient à soumettre au verdict du peuple toutes les lois importantes et bloquaient ainsi de nombreux projets gouvernementaux, en particulier la nationalisation des chemins de fer. Pour sortir de l’impasse, les radicaux se sont finalement décidés à céder à cette opposition conservatrice un siège au Conseil fédéral.

Un deuxième devait suivre par la suite. Le Parti des paysans, artisans et Bourgeois (PAB), ancêtre d’obédience agrarienne de l’UDC, en obtint également un et assuma ainsi lui aussi sa part de responsabilités gouvernementales. Devenus au cours de la première moitié du XXe siècle le plus fort parti de Suisse en nombre d’électeurs, les socialistes attendirent cependant plus longtemps. Les partis bourgeois ne leur accordèrent un siège au gouvernement qu’en 1943.

Après une courte excursion dans l’opposition, les socialistes sont finalement revenus au gouvernement en 1959, y occupant deux sièges – la formule magique était née. Elle s’est pour l’essentiel maintenue jusqu’à nos jours – avec cette seule différence que le parti actuellement le plus fort, l’UDC, a ravi un siège aux démocrates-chrétiens.

Impliquer l’opposition

La présence d’un parti dans l’exécutif ne signifie pas qu’il doive soutenir l’ensemble de ses décisions. Elle lui permet cependant de participer à l’élaboration de la politique du gouvernement et d’être ainsi plus ou moins d’accord avec elle. En pratique, les partis gouvernementaux soutiennent en général le Conseil fédéral, mais ils prennent parfois la liberté de défendre d’autres positions.

Au XIXe siècle, inviter les conservateurs catholiques à partager les responsabilités gouvernementales s’était avéré un succès. Leur premier conseiller fédéral, le Lucernois Josef Zemp, a contribué à la nationalisation des chemins de fer – et donc à la naissance des CFF, alors qu’auparavant son parti s’y opposait résolument. 

TJ du 05.12.1989 (RTS)

Les socialistes ont également été, d’une certaine manière, «apprivoisés» par leur retour au gouvernement, bien qu’en 1959 la presse radicale ait mis en garde contre l’élection d’un deuxième représentant de la gauche au gouvernement. Les «loups» ne paîtraient pas paisiblement aux côtés des «agneaux» s’ils venaient à siéger à leurs côtés, affirmait-elle.

Fragile stabilité

En dépit de tous les doutes, les loups et les agneaux du Conseil fédéral ont réussi à s’arranger. Mais au cours de ces dernières années, la stabilité acquise grâce au système de concordance a montré toujours plus de signes de fragilité.

Dans les années 70 encore, les quatre partis gouvernements recommandaient les mêmes mots d’ordre pour plus de la moitié des votations. Désormais, une telle unanimité est exceptionnelle. Plus que le PS, c’est aujourd’hui l’UDC qui s’oppose au gouvernement.

Au cours des dernières années, la politique suisse s’est fortement polarisée. Simultanément, la concurrence entre les partis s’est renforcée. Sous pression, ils doivent se profiler davantage. Les compromis ne leur sont donc pas très utiles.

Quel avenir?

C’est pourquoi l’avenir de la démocratie de concordance est incertain. Tous les partis continuent à affirmer qu’ils y sont attachés, mais ils se montrent de moins en moins intéressés par les solutions de compromis. 

Cette situation peut devenir un problème parce que des réformes sont de plus en plus urgentes dans de nombreux domaines, la prévoyance vieillesse et l’imposition des entreprises en particulier. Or, à une époque où le consensus s’effrite, il est de plus en plus difficile de les mener à bien dans une démocratie directe.

Série « Toolbox »

La Suisse combine démocratie représentative et démocratie directe, cette dernière y étant mieux développée que dans tout autre pays. Plus de 620 votations au niveau national en témoignent – un «record mondial».

Dans une série pour #DearDemocracy, Lukas Leuzinger explique et met en valeur les instruments, mécanismes et processus fondamentaux de la démocratie directe en Suisse. 

L’auteur a étudié les sciences politiques à l’Université de Zurich. Il travaille comme journaliste et est l’un des deux responsables du blog «Napoleon’s Nightmare»Lien externe, en langue allemande et consacré à la politique.

Traduction de l’allemand par Olivier Hüther