À quoi ça sert, un traité sur le commerce des armes?

Des combattants nuers Jikany de l'Armée blanche, dans l'État du Haut-Nil, au Soudan du Sud. Les ONG veulent empêcher les ventes d’armes à ces groupes armés. Reuters

Le traité international sur le commerce des armes tient sa premièe conférence des Etats parties fin août au Mexique. La Suisse espère y obtenir pour Genève le secrétariat du nouveau traité. Mais à quoi peut-il servir, alors qu’au Moyen-Orient par exemple, des Etats arment des Etats et des groupes rebelles commettent de graves exactions contre les populations civiles?

«Pour la première fois, un instrument international juridiquement contraignant oblige les pays qui exportent des armes à procéder à une évaluation avant d’autoriser les exportations. Et ce en respectant un certain nombre de critères définis par cet instrument, le traité sur le commerce des armes (TCALien externe)», commente Marc Finaud, expert en désarmement au Centre de politique de sécurité (GCSPLien externe), l’une des nombreusesLien externe institutions qui se consacrent – à Genève – à la paix, la sécurité et au désarmement.

Les critères en question reposent notamment sur le droit international humanitaire (Conventions de Genève), la Charte des Nations Unies et la Déclaration universelle des droits de l’homme. L’objectif est de responsabiliser les acteurs du commerce licite et d’empêcher le commerce illicite d’armements, qu’il soit destiné à des groupes terroristes ou à la criminalité organisée.

Un marché florissant

Déjà signé par 130 pays et ratifié par 72 d’entre eux, le traité est censé encadrer un marché des armes prospère: son commerce international oscilleLien externe depuis 2009 entre 30 et 40 milliards de dollars par an, alors que les dépenses militaires mondiales tournentLien externe autour de 1700 milliards de dollars annuels depuis 2009, soit 2,6% du produit mondial brut (PMB).

«Parmi les premiers clients des principaux exportateursLien externe d’armes, on trouve des pays du Moyen-Orient, une zone de conflit ou les ressources ne manquent pas», relève Marc Finaud.

«Mais la tendance de ces dernières années a déplacé l’axe de ce commerce vers l’Asie. En cinq ans, ce continent a pris la place du Moyen-Orient comme première zone d’importation. Ce qui s’explique par les tensions suscitées par de nombreux conflits frontaliers (en particulier entre la Chine et nombre de ses voisins inquiets des prétentions territoriales de l’Empire du Milieu en mer de Chine, ndlr)», ajoute cet ancien diplomate français.

Peut-on parler de course aux armements? En partie, répond Marc Finaud: «Il y a une course chez les exportateurs. Personne ne se fait de cadeau. Si un pays renonce à vendre tel armement, un autre le remplace.»

«D’où l’importance de responsabiliser les acteurs de ce commerce», souligne l’expert.  De fait, cet accord international ne cherche pas tant à réduire les ventes d’armes qu’à définir plus strictement les conditions d’attribution de licences d’exportations, en se donnant les moyens de vérifier le respect de ces règles.

La principale vertu du TCA est donc de vouloir imposer une certaine transparence dans un commerce qui préfère l’ombre, voire l’opacité. Encore faut-il que la substance du traité ne se volatilise pas dans les négociations sur sa mise en œuvre et ses règles de fonctionnement. C’est tout l’enjeu de la première conférence internationale des Etats parties, qui doit se tenir du 24 au 27 août à Cancun (Mexique).

« Les Etats favorables font des compromis avec ceux qui veulent limiter la portée du traité, des Etats qui ont signé pour pouvoir ensuite limiter sa portée. »

Gare à la dilution

Des ONG comme Amnesty international sont inquiètesLien externe, comme le souligne Alain Bovard, de la section suisse: «NousLien externe nous sommes bagarrés pendant 20 ans pour ce traité afin qu’il apporte de la transparence sur tous les transferts d’armement. Et l’on voit que les Etats favorables font des compromis avec ceux qui veulent limiter la portée du traité, des Etats qui ont signé pour pouvoir ensuite limiter sa portée.»

Le défenseur des droits humains précise sa pensée: «Le Danemark a soumis une proposition en faveur d’une participation totale des ONG. Une proposition soutenue par plusieurs pays africains. Mais des pays comme la France ou l’Allemagne s’y sont clairement opposés. Le Royaume-Uni a été le premier pays européen à soutenir le principe de ce traité. Ce qui a accéléré le soutien des Etats. Mais le pays a changé de majorité et l’actuel gouvernement affiche une position plus discrète sur le sujet.»

Chef de la délégation suisse à la conférence de Cancun, Erwin Bollinger voit les choses autrement: «Les pays qui ont ratifié le traité le voulaient absolument. Les récalcitrants sont ceux qui ne l’ont pas signé.»

Premier exportateur d’armement avec plus de la moitié des ventes mondiales, les Etats-Unis ont signé le traité, mais ne l’ont pas encore ratifié. «Washington doit quand même tenir compte du traité», relève Erwin Bollinger, responsable de la coordination des contrôles à l’exportation et des sanctions au Secrétariat d’Etat à l’économie (SECOLien externe).

«Pour la Russie et la Chine, le moment n’est pas encore venu de le signer. Mais le fait que d’autres grands exportateurs comme l’Allemagne, la France et le Royaume-Uni ont adhéré au traité va lui donner une assise et probablement influencer des pays comme la Russie à se conformer – au moins en partie – aux obligations de base du traité.»

« Le traité interdit d’exporter vers des zones ou les armes sont susceptibles d’être utilisées pour des crimes de guerre. » 

Et la Suisse, qui a ratifiéLien externe le traité en janvier 2015, quelle approche défend-elle? «Nous sommes pour une approche ouverte, inclusive concernant la société civile et d’autres observateurs comme les organisations internationales et régionales. Mais d’autres pays préfèrent que certaines discussions délicates ne soient pas d’emblée publiques, sinon il y a un risque que certains pays ne jouent pas la carte de la transparence. Mais la Suisse va s’engager pour une solution la plus ouverte possible», assure Erwin Bollinger.

Impact incertain

L’histoire récente est lourde des atrocités commises par des groupes rebelles armés directement ou indirectement par les principaux fabricants de matériel militaire, que ce soit au Moyen-Orient ou en Afrique.

Le TCA va-t-il changer la donne? Marc Finaud veut y croire : «Le traité interdit d’exporter vers des zones ou les armes sont susceptibles d’être utilisées pour des crimes de guerre. Les pays exportateurs et intermédiaires ont l’obligation de se renseigner. La société civile aura, elle, un rôle de vigilance à jouer.»

Rien n’est moins sûr, rétorque Alain Bovard: «Le problème est de savoir quelles données les Etats devront obligatoirement rendre publiques et lesquelles ne seront fournies que sur une base volontaire. Nombreux sont les Etats qui ne veulent publier que des données minimales. C’est donc toute la transparence voulue par le traité qui est remise en question.»

Le secrétariat pour Genève?

La conférence de Cancun doit également déterminer dans quelle ville sera basé le secrétariat du traité sur le commerce des armes. Les trois candidates en lice sont Genève, Vienne et Port of Spain (Trinité-et-Tobago).

Selon Erwin Bollinger, chef de la délégation suisse, Port of Spain jouit des plus nombreux soutiens. Mais ils viennent essentiellement des pays d’Amérique latine. Genève a des soutiens de plusieurs régions, notamment l’Afrique.

Ce qui plaide en faveur de Genève: elle compte le plus de missions diplomatiques, toute une série d’ONG, de think tanks et d’institutions onusienne liées à la problématique du désarmement. Ce qui rend possible des synergies et permet de baisser les coûts du secrétariat.

Genève abrite aussi le CICR et des compétences sur le commerce liées à la présence de l’Organisation mondiale du commerce. Elle accueille également le siège de la Conférence du désarmement.

Le TCA est un traité qui touche beaucoup de domaines et va bien au-delà du domaine du désarmement au sens strict du terme. Il considère le commerce des armes comme légitime, mais veut combattre sa dimension illégale. La diversité des aspects composant le TCA plaide, selon Erwin Bollinger, en faveur de Genève comme siège.

Vienne, autre siège de l’ONU, a cependant aussi des atouts, selon les observateurs. En particulier la présence dans la capitale autrichienne de l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA), qui s’appuie sur un traité proche de l’esprit du TCA.

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