Le Parlement va-t-il se faire limer les dents?

Des militants de l'UDC ont déposé les signatures pour l'initiative de mise en oeuvre le 28 décembre 2012 à la Chancellerie fédérale à Berne. Keystone

Une initiative revient à la charge pour garantir l’application à la lettre d’une décision populaire. Avec sa nouvelle offensive pour l’expulsion des criminels étrangers, la droite conservatrice aiguise un nouvel outil – controversé – dans la panoplie de la démocratie directe suisse.

«Moyen de pression?» «Abus des droits populaires?» «Négation de la séparation des pouvoirs»? Ou projet «inutile», selon le gouvernement? Avec son «initiative de mise en œuvre pour le renvoi effectif des étrangers criminelsLien externe», l’Union démocratique du centre (UDC)  s’attire une avalanche de critiques de tous bords.

Initiative populaire

L’initiative populaire permet de demander une modification de la Constitution fédérale. Pour qu’elle aboutisse, elle doit recueillir les signatures de 100’000 citoyens actifs dans un délai de 18 mois.

Le texte est soumis au Parlement, qui peut l’accepter directement, le rejeter ou lui opposer un contre-projet. Le peuple se prononce dans tous les cas lors d’une votation fédérale.

Les initiatives acceptées par le peuple sont inscrites dans la Constitution fédérale et doivent être assorties d’une loi d’application rédigée par le parlement.

Avec cette nouvelle proposition, la droite conservatrice veut faire pression dans le but de faire appliquer son «Initiative populaire pour le renvoi des étrangers criminels»Lien externe, acceptée par les citoyens suisses en 2010. Elle estime que le projet de mise en œuvre adopté en mars par le Parlement n’est pas conforme à la volonté populaire, puisqu’une nouvelle clause a été ajoutée au texte des initiants, qui permet au juge de renoncer à une expulsion «dans une situation exceptionnelle grave ou lorsque l’intérêt public ne l’emporte pas sur l’intérêt de l’étranger à rester en Suisse».

Estimant que les autorités fédérales traînaient les pieds et anticipant des modifications, la direction de l’UDC et son président Toni Brunner se sont posé la question suivante au début de l’été 2012: «Que faire si nous constatons que l’article constitutionnel n’est pas appliqué, ou appliqué de manière insuffisante?»

Une des voies possibles consistait à lancer une nouvelle initiative populaire pour la mise en œuvre de l’initiative, exigeant cette fois que celle-ci soit directement inscrite dans la Constitution fédérale, c’est-à-dire avec la liste des crimes entraînant automatiquement une expulsion.

Le référendum n’est pas une alternative

«C’est un nouvel instrument qui vise à annuler, ou plutôt à forcer une décision du Parlement, commente le politologue Marc Bühlmann. Jusqu’à maintenant, on utilisait plutôt le référendum pour ce faire. On pourrait donc dire que c’est une « initiative-référendum ».»

Référendum

Le référendum (facultatif) permet au peuple de se prononcer sur une loi approuvée par le Parlement. Signé par 50’000 citoyens dans un délai de 100 jours, le texte est soumis en votation populaire.

Le référendum obligatoire permet au parlement de proposer des modifications de la Constitution fédérale.

Pourquoi alors ne pas recourir à cet outil, qui permet précisément de contester des projets de loi et qui ne requiert que la moitié du nombre de signatures? «Nous craignions de nous retrouver dans la situation de devoir lancer un référendum contre une loi qui serait certes un peu meilleure que l’ancienne, mais qui ne correspondrait pas à l’article constitutionnel approuvé par le peuple», répond Toni Brunner. L’initiative de mise en œuvre n’a qu’un but: «Contribuer à l’application de la volonté populaire».

«Stratégiquement, ce texte est un coup relativement astucieux. Il a pratiquement réussi à faire appliquer l’initiative pour le renvoi selon les vœux de l’UDC», analyse Marc Bühlmann.

Markus Schefer, professeur de droit public et administratif à l’Université de Bâle, se montre plus critique sur ce type d’initiatives: «A travers elles, on fait de la campagne électorale et on provoque très consciemment des atteintes au droit international et d’autres sévères violations des droits. Cette combinaison me paraît nouvelle. Et très regrettable.»

Le professeur bâlois estime que l’initiative de mise en œuvre «porte une atteinte considérable au principe de proportionnalité qui sous-tend tout notre système juridique et qui est d’une importance centrale».

Menace pour la séparation des pouvoirs?

Séparation des pouvoirs

La Suisse moderne a été fondée en 1848 et s’est dotée d’une Constitution fédérale fixant trois pouvoirs: le législatif (Parlement), l’exécutif (gouvernement fédéral) et le judiciaire (Tribunal fédéral).

Dans un Etat de droit, ces trois pouvoirs sont séparées les uns des autres de manière à ne pas donner des compétences trop importantes à un seul organe étatique.

Wolf Linder, professeur émérite de sciences politiques de l’Université de Berne, sort de son côté la grande artillerie pour dénoncer le danger qui plane sur le principe de la séparation des pouvoirs. «Le problème, c’est que la séparation des pouvoirs est remise en question par une initiative populaire qui donne carrément des instructions et des injonctions au Parlement, au gouvernement et à la justice. Celui qui fait les lois ne doit pas les faire exécuter lui-même, celui qui les met à exécution doit être assujetti à un contrôle indépendant. Ce principe est fondamental.» Des comparaisons internationales ont montré que «sans séparation des pouvoirs, il n’y a pas de Constitution, et s’il n’y a pas de Constitution, il y a un risque de glisser dans un régime autoritaire».

Kurt Fluri, député radical-libéral (PLR / droite) et membre de la commission des institutions politiques du Conseil national, estime que l’initiative de mise en œuvre met le parlement sous pression et contourne la séparation des pouvoirs. «Avec cette initiative, le peuple se met en situation d’exercer le droit de légiférer, souligne le juriste. Si le peuple agit directement en tant que législateur, la Constitution n’a plus le sens qu’elle avait à l’origine.»

«Le législateur ne peut pas non plus s’arroger tous les droits, réagit Toni Brunner. En ce qui concerne les tribunaux, ils ont de plus en plus tendance à se référer au droit international pour se ficher des décisions populaires.»

Marge de manœuvre du législateur

Avec l’initiative de mise en œuvre, l’UDC veut obtenir l’application à la lettre de son initiative pour le renvoi des criminels étrangers. Mais ce n’est pas dans l’esprit de la Constitution de «régler des décisions de manière aussi détaillée», conteste Kurt Fluri. Car, en tant que législateur, le Parlement a la tâche de traduire dans une loi une initiative acceptée par le peuple». Le conseiller national estime que cette marge de manœuvre serait considérablement limitée. «Le Parlement n’a pas accompli sa mission», riposte Toni Brunner.

Depuis quelques années, le Parlement s’occupe de plus en plus souvent de la mise en application d’initiatives populaires. Depuis l’introduction de cet instrument, 22 ont été acceptéesLien externe. Il y a eu 7 plébiscites entre 1893 et 1949, mais plus de 15 depuis 1982 et, depuis 2008, pratiquement une par année. Il y en a eu deux pour la première fois en 2014.

Pour Wolf Linder, «le droit constitutionnel devrait se limiter à des principes de base de l’organisation et des tâches de l’Etat. Ainsi, le Parlement a une marge de manœuvre suffisamment grande pour légiférer».

Kurt Fluri affirme que dans ce cas concret, l’initiative de mise en œuvre serait directement applicable et que le Parlement n’aurait aucune marge de manœuvre dans sa mise en œuvre. «Dans le préambule de l’initiative, il est écrit noir sur blanc que la disposition entre directement en vigueur et n’a pas besoin de loi d’application», souligne-t-il.

«Aucune décision n’est jamais sacro-sainte, souligne en revanche le politologue Mark Bühlmann. Au début, j’avais des réserves semblables. Je pensais que c’était vider de sa substance l’idée de la démocratie directe.» Pourtant, concrètement, l’initiative de mise en œuvre «ne doit pas être vue autrement qu’une impulsion venue de la base et qui, si elle devait être acceptée, serait rediscutée au Parlement avec une certaine marge de manœuvre».

(Adaptation de l’allemand: Isabelle Eichenberger)