Les États-Unis jouent leur crédibilité au Conseil des droits de l’homme de l’ONU

Le Conseil des droits de l’homme des Nations unies tient sa 49e session à Genève du 28 février au 1er avril. Keystone / Salvatore Di Nolfi

Après quatre ans d’absence, les États-Unis sont de retour au Conseil des droits de l’homme des Nations unies à Genève. Washington affirme vouloir contrer l’influence des régimes autoritaires et dénoncer les violations des droits humains. Mais certains doutent de son impartialité.

Les États-Unis sont à nouveau membres du Conseil des droits de l’homme (CDH) de l’ONU. Le pays avait quitté l’organe intergouvernemental basé à Genève en 2018 sous l’administration de l’ancien président américain Donald Trump. Les responsables américains avaient alors invoqué le «chronique biais du Conseil contre Israël» et le bilan douteux de certains de ses membres en matière de droits humains pour justifier leur départ.

Les États-Unis sont désormais de retour. Ils ont obtenu le statut d’observateur en 2021 et ont été élus pour un mandat de trois ans en tant que membres du Conseil à partir de 2022.

«Le gouvernement américain a un énorme poids diplomatique, qui peut faire une grosse différence. S’il déploie son armée de diplomates pour rallier des partisans à certaines résolutions, cela peut les aider à passer», explique Kenneth Roth, directeur exécutif de l’ONG Human Rights Watch (HRW).

L’impact qu’auront les USA dépendra toutefois de l’effort déployé par l’administration du président américain Joe Biden pour s’engager à protéger et promouvoir les droits humains.

Phil Lynch, directeur de l’ONG International Service for Human Rights (ISHR), espère que les États-Unis s’abstiendront d’aborder les problèmes de manière politique ou idéologique. «Nous espérons et nous nous attendons à ce que les États-Unis traitent des situations de droits humains sur la base de leurs mérites en matière de droits humains et en appliquant des critères objectifs, tels que la gravité et la sévérité des problèmes», dit-il.

Joe Biden a déclaré à plusieurs reprises que les droits humains seraient au centre de la politique étrangère des États-Unis. En tant qu’observateurs au sein du CDH, les États-Unis étaient autorisés à prendre part aux débats mais ne pouvaient pas voter. Leur adhésion au Conseil constitue donc un test de leur engagement annoncé.

Faire pression sur les alliés

«Que fera l’administration de Joe Biden lorsque ses amis violent les droits humains? C’est là que se situera le test», souligne Kenneth Roth. Selon lui, la façon dont les États-Unis décideront de s’engager sur la situation des droits humains au Yémen ou en Égypte, par exemple, sera particulièrement révélatrice.

Depuis 2014, une guerre civile au Yémen entre les forces rebelles houthis soutenues par l’Iran et les forces gouvernementales soutenues par l’Arabie saoudite a engendré, selon les expert-es, des indices de graves violations des droits humains, parmi lesquelles des crimes de guerre et des crimes contre l’humanité. Le CDH a adopté en 2017 une résolution pour la mise en place d’un groupe d’expert-es chargé d’enquêter sur les violations du droit international par toutes les parties au conflit. Mais en 2021, le conseil a voté contre le renouvellement du mandat de ce groupe.

Selon Kenneth Roth, l’Arabie saoudite a usé de «menaces et d’incitations» en coulisses pour lever la surveillance que le Conseil des droits de l’homme avait établie sur le Yémen. Il estime que cette décision menace la crédibilité du Conseil et a eu un effet dévastateur sur le terrain, où les pertes civiles sont depuis reparties à la hausse. La question de savoir si les États-Unis s’engagent en faveur d’une surveillance au Yémen aussi strict que celle décidée en 2017, malgré l’opposition de l’Arabie saoudite – un allié des USA – sera donc un test de la volonté des États-Unis de protéger les droits humains.

Certains signes indiquent que les États-Unis pourraient être disposés à faire pression sur certains de leurs alliés. En janvier, l’administration de Joe Biden a retenu 130 millions de dollars d’aide militaire à l’Égypte en invoquant la situation des droits humains dans le pays. Les États-Unis ont toutefois approuvé la même semaine la vente d’équipements militaires en Égypte pour une valeur de 2,5 milliards de dollars. «Un pas dans la bonne direction, mais un pas modeste», estime Kenneth Roth.

Les défenseurs des droits humains critiquent l’Égypte pour sa répression à l’encontre des voix critiques au gouvernement menée par le président Abdel Fattah al-Sissi. Le Conseil des droits de l’homme n’a jamais adopté de résolution critique à l’égard de l’Égypte.

La Chine et le vide à combler

Dans un discours marquant la décision des États-Unis de se réengager au sein du conseil, le secrétaire d’État américain Antony Blinken a déclaré que le retrait de Washington en 2018 «n’a rien fait pour encourager un changement significatif, mais a plutôt créé un vide dans le leadership américain, que des pays aux agendas autoritaires ont utilisé à leur avantage.»

Phil Lynch estime que cette lecture n’est pas sans fondement. «La Chine a profité de l’absence des États-Unis pour accélérer ses efforts de réécriture des normes des droits humains, et pour reformater et instrumentaliser le système international des droits humains afin de poursuivre les objectifs et l’idéologie du Parti communiste chinois.»

L’un de ces efforts a été une résolution proposée par la Chine pour promouvoir la «coopération mutuellement bénéfique» dans le domaine des droits humains. La résolution a été adoptée par le Conseil en 2020. La Chine avait présenté une première résolution sur le sujet, adoptée en 2018.

Les défenseurs des droits humains critiquent cette résolution qui, selon eux, détourne le travail du Conseil en promouvant des notions de dialogue et de coopération vaguement définies, au détriment de la responsabilité des États de protéger les droits humains. Selon eux, le résultat du vote de 2020 – 23 pour, 16 contre et 8 abstentions – souligne la manière dont l’initiative divise, et le fait que les membres du Conseil sont désormais plus conscients de la stratégie de la Chine. En comparaison, la résolution initiale de 2018 avait été adoptée par 28 voix contre 1, les États-Unis étant les seuls à s’y opposer. Dix-sept pays s’étaient abstenus, dont de nombreux pays européens.

Mais si les pays de l’UE ont voté contre la résolution de 2020, de nombreux États africains ont voté en sa faveur. Les organisations de défense des droits humains affirment que la Chine se sert de son «Initiative ceinture et route» pour gagner des voix aux Nations unies parmi les pays en développement.

L’influence de la Chine a toutefois des limites, estime Kenneth Roth. Il rappelle qu’en 2021, une résolution sur le colonialisme menée par la Chine et visant l’Occident s’est retournée contre elle lorsque deux amendements britanniques sur la persécution et l’assimilation forcée (qui pourraient également s’appliquer à certaines tactiques de la Chine envers sa propre population) ont été adoptés de justesse. En 2021, la Chine a retiré une autre résolution sur la «réalisation d’une vie meilleure pour tous» par crainte qu’elle ne passe pas.

Michelle Bachelet, la Haute-Commissaire aux droits de l’homme, devrait publier un rapport très attendu sur les violations présumées des droits dans la région chinoise du Xinjiang. Le Bureau des droits de l’homme des Nations unies (HCDH) a annoncé en décembre dernier que le rapport serait publié dans les semaines à venir, mais sa publication a depuis encore été repoussée. L’ONG Human Rights Watch a notamment demandé que le rapport soit publié à temps pour la session actuelle du CDH.

«Une fois que ce rapport sera enfin publié, il y aura un nouvel effort pour aborder le Xinjiang au Conseil des droits de l’homme. […] La question est de savoir si l’administration de Joe Biden fera l’effort, en particulier en dehors de l’Occident, de rallier des soutiens à ce qui serait la toute première résolution sur le Xinjiang, attendue depuis longtemps», relève Kenneth Roth. Les membres du CDH n’ont jamais présenté de résolution sur les abus présumés en Chine.

Plusieurs ONG accusent la Chine de commettre des abus à l’encontre des Ouïghours et d’autres groupes minoritaires, notamment des actes de torture et de travail forcé. La Chine rejette ces allégations.

Selon Phil Lynch, les États (dont bien sûr les États-Unis) désireux de contrer l’influence croissante de la Chine devront eux-mêmes adopter une approche fondée sur des principes, objective et non sélective des droits humains et des situations dans différents pays. «Je pense que tous les efforts visant à contrer la narration et la stratégie chinoises qui sont principalement motivés par des préoccupations politiques ou idéologiques plutôt que par des questions de droits humains sont vraisemblablement voués à l’échec.»

«Attention disproportionnée à Israël»

Au Conseil des droits de l’homme l’année dernière, Antony Blinken a appelé à des réformes similaires à celles que l’administration de Donald Trump avait cherché à porter. Celles-ci comprennent la suppression du point 7 de l’ordre du jour – sur la situation des droits de l’homme en Palestine et dans les autres territoires arabes occupés – et l’amélioration de la composition du Conseil.

Le point 7 de l’ordre du jour mandate le Conseil pour discuter des abus de droit liés au conflit israélo-palestinien à chacune de ses sessions. La situation d’aucun autre pays ne fait l’objet d’un point de l’ordre du jour spécifique.

Kenneth Roth doute que cette réforme en particulier soit une bonne approche pour les États-Unis. «Pour l’instant, cela donne simplement l’impression qu’ils protègent Israël. Pour que cet effort soit fondé sur des principes, ils devraient soutenir vigoureusement les résolutions sur Israël qui sont présentées dans le cadre d’autres points de l’ordre du jour. Si les États-Unis estiment qu’il y a trop de résolutions sur Israël, ils pourraient plutôt introduire une résolution unique, forte et consolidée.»

Les défenseurs des droits humains reconnaissent toutefois que la composition du Conseil pourrait être améliorée.

Les 47 membres du Conseil sont élus par une majorité des 193 États membres de l’Assemblée générale de l’ONU. Les sièges du Conseil sont répartis équitablement entre différents groupes géographiques. Les facteurs clés pour l’élection d’un pays sont censés inclure sa contribution à la promotion des droits humains et son engagement à respecter des standards élevés.

Mais les groupes régionaux avancent parfois des listes dites fermées (par exemple, trois candidats pour trois sièges vacants dans une région), ce qui permet à des pays dont le bilan en matière de droits humains est contestable de devenir membres.

«Les États-Unis ne sont pas en bonne position pour pousser cette réforme car ils viennent de bénéficier d’une liste fermée. […] Il va falloir un accord entre toutes les régions pour arrêter de le faire. Les États-Unis pourraient prendre la tête de cet effort, mais toute volonté d’aborder l’amélioration de la composition du Conseil sans s’attaquer à ce problème fondamental risque d’échouer», déclare Kenneth Roth.

Jeux de pouvoir

«Il est assez intéressant de constater qu’avec le retour des États-Unis, nous avons maintenant une situation où tous les P5 sont également membres du Conseil des droits de l’homme. Et cela montre bien sûr l’importance que les grandes puissances accordent au Conseil», avance Felix Kirchmeier, directeur exécutif de la Plateforme de Genève sur les droits humains (GHRP).

Les P5 sont les cinq membres permanents du Conseil de sécurité de l’ONU (Chine, France, Russie, Royaume-Uni, États-Unis). Ils ont chacun le pouvoir d’opposer leur veto aux résolutions du Conseil de sécurité, ce qui les protège, eux et leurs alliés, des sanctions de l’ONU et de renvois devant la Cour pénale internationale (CPI).

Aucun membre du Conseil des droits de l’homme n’a de droit de veto, mais les résolutions du CDH ne sont pas contraignantes et doivent être mises en œuvre par les pays eux-mêmes. Par le passé, les débats ont parfois migré – comme dans le cas du conflit en Syrie – d’un Conseil de sécurité bloqué vers le CDH.

Si la présence des puissances du P5 au Conseil des droits de l’homme pourrait, en principe, donner plus de poids aux préoccupations en matière de droits humains, Felix Kirchmeier estime que, compte tenu du contexte géopolitique actuel, «il est à peu près certain que le Conseil des droits de l’homme devienne un lieu de débordement pour des débats bloqués au Conseil de sécurité». Selon lui, la prise de position politique sur les considérations de sécurité au Conseil des droits de l’homme pourrait nuire aux discussions sur les droits humains.

Le Conseil des droits de l’homme tiendra jeudi à Genève un débat d’urgence sur la détérioration de la situation des droits humains en Ukraine à la suite de l’attaque de la Russie. Vingt-neuf des 47 membres du Conseil ont voté lundi en faveur de cette réunion.

Phil Lynch insiste sur l’importance de mettre de côté les considérations politiques si l’on veut que le CDH remplisse son mandat.

«Le défi consistera à éviter de jouer un jeu politique qui alimente la politisation, la polarisation et, en fin de compte, la délégitimation du Conseil des droits de l’homme, et à se concentrer plutôt sur les droits humains. C’est là le principal défi, et je pense la base sur laquelle le succès du retour des États-Unis sera jugé.»