Solution en vue pour la Croatie mais non pour le frein à l’immigration

La Chambre des cantons accepte une libre circulation des personnes avec la Croatie qu'à la condition qu'une solution soit trouvée avec Bruxelles concernant le frein à l'immigration adopté par le peuple suisse. PETER MOSIMANN

Feu vert ou presque du Parlement à l’extension à la Croatie de l’accord sur la libre circulation des personnes en vigueur entre la Suisse et l’UE. Une entente avec Bruxelles pour appliquer le frein à l’immigration approuvé en 2014 par le peuple semble toutefois encore très lointaine.

L’extension de la libre circulation à la Croatie ne constitue en soi pas un grand changement pour l’immigration en Suisse. Signé en 1999 par la Suisse et l’UE, l’accord sur la libre circulation s’applique déjà à 27 pays membres, comprenant une population de plus de 500 millions d’habitants au total. La Croatie compte à peine 4 millions de personnes. Sur la base du protocole négocié entre Berne et Bruxelles, pendant la première décennie, la Confédération n’accorderait pas plus de 300 permis de séjour à l’année aux citoyens croates. 

Le dossier croate, en gestation depuis trois ans, est toutefois devenu emblématique des dilemmes que le système de démocratie directe crée toujours plus souvent au gouvernement et au parlement; en particulier de la difficulté à concilier les décisions populaires avec les accords internationaux, et dans le cas de la Croatie, de concilier aussi de nouveaux accords internationaux avec de nouvelles normes constitutionnelles. 

Signature du protocole congelée 

Négociée en 2013, l’extension de la libre circulation des personnes à la Croatie apparaissait alors presque comme une simple formalité dans le cadre des rapports complexes entre Berne et Bruxelles. En Suisse, la perspective d’un nouveau référendum annoncé par l’Union démocratique du centre (UDC / droite conservatrice) ne semblait même pas devoir faire obstacle à cet accord. Le parti de droite s’était déjà opposé, sans succès, à l’extension de la libre circulation aux 10 nouveaux pays qui avaient adhéré à l’UE en 2004, puis à la Roumanie et à la Bulgarie, entrées dans l’UE en 2007. 

Mais le dossier de la Croatie est devenu tout d’un coup épineux après le 9 février 2014, lorsque le peuple suisse a approuvé l’initiative «Contre l’immigration de masse», lancée par l’UDC. Le texte, inscrit dans l’article 121a de la Constitution fédérale, prescrit que la Suisse gère de manière autonome l’immigration et que le nombre de permis de séjour pour les étrangers est limité par des plafonds et des contingents annuels. En outre, il n’est plus possible de conclure des accords internationaux en contradiction avec cet article. 

Au lendemain du vote, le gouvernement a donc décidé de congeler la signature du protocole additionnel avec l’UE sur la libre circulation, relatif à la Croatie (Protocole III). Aux yeux du Conseil fédéral, un tel protocole devait être considéré comme un nouveau traité international contraire à l’article 121a. La réaction de l’UE a été immédiate: en l’espace de quelques jours seulement, les Vingt-Huit ont suspendu plusieurs dossiers, parmi lesquels la participation de la Suisse au programme européen de recherche Horizon 2020 et au programme d’échange d’étudiants Erasmus +. Des milliards de francs sont en jeu.

Libre circulation des personnes 

Entré en vigueur en 2002 avec le premier paquet de traités bilatéraux, l’Accord sur la libre circulation permet aux citoyens suisses et de l’UE de choisir librement le lieu où travailler et élire domicile sur le territoire des Etats signataires. 

L’accord concernait à l’origine 15 membres de l’UE. En 2006, la libre circulation a été étendue aux 10 pays qui avaient adhéré à l’UE en 2004. Combattue par un référendum lancé par l’UDC et d’autres partis de droite, la proposition d’extension a été approuvée en 2005 par 56% des votants. 

En 2009, le peuple suisse a accepté par 59,6% de oui d’étendre la libre circulation à la Bulgarie et à la Romanie, entrées dans l’UE en 2007. Cette fois aussi, la droite s’y était opposée avec un référendum. 

L’extension de l’accord à la Croatie a été congelée en 2014, suite à l’approbation par 50,3% des votants, le 9 février, de l’initiative de l’UDC «Contre l’immigration de masse», qui impose l’introduction de plafonds et de contingents annuels pour limiter le nombre de permis de séjour des étrangers en Suisse.

Échéance proche

Une décision qui a mis en ébullition non seulement les milieux scientifiques et universitaires, mais aussi le monde économique: le succès des entreprises suisses est lié en bonne partie à la capacité d’innovation et de formation des hautes écoles. Le gouvernement a alors communiqué à Bruxelles qu’il aurait initié la libre circulation avec la Croatie également sans la signature du protocole. Suite à cette déclaration, l’UE a réinséré partiellement la Suisse dans les programmes européens jusqu’à la fin de 2016. 

Une échéance qui se rapproche, comme d’ailleurs aussi celle de l’application de l’article 121a de la Constitution: le frein à l’immigration doit entrer en vigueur au plus tard trois ans après la votation, soit le 9 février 2017. Le 4 mars dernier, le gouvernement a donc signé le Protocole III et immédiatement soumis le texte à l’approbation du Parlement. 

Le Conseil fédéral a motivé cette démarche par le fait que, au cours de l’année 2015, l’UE a manifesté sa disponibilité à chercher une solution commune, afin que la Suisse puisse appliquer l’article constitutionnel sur le frein à l’immigration dans le respect de l’accord sur la libre circulation.  Avec l’approbation du Parlement, le Protocole III pourra être ratifié dans de brefs délais dès qu’un accord avec l’UE sera trouvé. 

Une concession inacceptable

Au cours des débats à la Chambre du peuple, à fin avril, le décret du gouvernement a été sèchement rejeté par l’UDC qui n’a pas épargné la ministre de Justice et Police Simonetta Sommaruga (responsable du dossier) de ses dures critiques. Selon les représentants du parti de droite, la signature du Protocole III représente une concession inacceptable face aux pressions de l’UE et une évidente violation de l’article 121a, qui interdit la «conclusion» de nouveaux traités internationaux. 

Le Protocole III a toutefois été approuvé par une large majorité des députés, nombreux d’entre eux ayant souligné l’énorme importance scientifique et économique d’une participation de la Suisse aux programmes de recherche européens. Selon certains, le Protocole III ne doit même pas être considéré comme un nouveau traité international, mais comme le prolongement d’un accord déjà en vigueur avec l’UE. 

Cet argument n’a pas convaincu la Commission de politique extérieure de la Chambre des Cantons, qui a demandé une expertise à l’Office fédéral de la justice. Selon le rapport des experts, le Protocole III constitue effectivement un nouveau traité international. Le terme «conclusion» d’un traité international doit toutefois être interprété comme sa ratification: la signature de la part du gouvernement et l’approbation de la part du parlement ne violent donc pas l’article 121a. 

Un oui conditionnel 

Jeudi, la Chambre des cantons a également approuvé le Protocole III. Les sénateurs ont toutefois décidé d’ajouter une précision au décret présenté par le gouvernement pour mettre en évidence le fait que l’approbation du Parlement respecte la Constitution: le protocole pourra être ratifié par le Conseil fédéral seulement une fois que sera conclu avec l’UE un accord conforme à l’article constitutionnel sur le frein à l’immigration. 

Cette condition, jugée inutile par une minorité des sénateurs, devrait également obtenir le soutien de la Chambre du peuple. Dans l’un ou l’autre des cas, il est aujourd’hui déjà clair que le protocole recevra le feu vert du Parlement. Il est en revanche beaucoup moins clair s’il entrera un jour en vigueur: de nombreux parlementaires se sont dit sceptiques sur la possibilité d’arriver à un accord avec l’UE sur le frein à l’immigration.

La Suisse doit-elle introduire un frein à l’immigration même au risque de mettre en péril les relations avec l’UE, son principal partenaire économique?

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(Traduction de l’italien: Barbara Knopf)