La Suisse et ses étrangers: pragmatisme avant tout

Saisonniers italiens sur un quai de gare en 1956. Pendant des décennies, ils auront vécu d’allers-et-retour: neuf mois en Suisse, trois mois au pays. RDB

Plus de deux ans après la votation du 9 février 2014, la Suisse se demande toujours comment elle va concilier les quotas voulus par le peuple et la libre circulation. Alors que les négociations avec l’UE sont au point mort, regard en arrière sur un siècle d’immigration, dans un pays où le bon étranger est d’abord un étranger utile.

Les immigrés ont largement contribué à construire la Suisse moderne. En 1914, ils forment déjà 15% de la population du pays. Ils viennent surtout de France, d’Allemagne et d’Italie. Certains sont banquiers ou capitaines d’industrie, mais la plupart travaillent dans les champs, dans les usines ou à la construction du réseau de chemin de fer. Durant la Première Guerre mondiale, les tensions intérieures sont fortes entre ceux qui soutiennent l’Allemagne et ceux dont le cœur penche vers la France. Avec la crise économique qui suit vient la crainte de l’«Überfremdung», le trop-plein de ces étrangers désormais vus comme une menace pour la cohésion nationale.

C’est dans ce climat que le Conseil fédéral (gouvernement) élabore en 1931 la première Loi sur les étrangers. «Elle contient vraiment l’idée que la Suisse n’est pas un pays d’immigration et que les étrangers ne peuvent y effectuer que des séjours temporaires. C’est l’origine du fameux statut de saisonnierLien externe», note Etienne PiguetLien externe, professeur de géographie humaine à l’Université de Neuchâtel et auteur de L’immigration en Suisse, 60 ans d’entreouvertureLien externe.

Au sortir de la Seconde Guerre mondiale, la Suisse a besoin de bras. Elle ouvre en grand les vannes de l’immigration, et quand l’économie ralentit et que ses besoins diminuent, elle les ferme un peu. C’est le cas dès 1963, quand le Conseil fédéral introduit pour la première fois un quota maximum de saisonniers par canton. «En ces temps, la préférence nationale est considérée comme quelque chose de tout à fait normal, rappelle Etienne Piguet. L’idée dominante est que la Suisse offre du travail, et que ceux qui veulent le prendre n’ont qu’à s’estimer heureux. Ensuite, ils pourront rentrer avec leurs économies et se réinstaller dans leur pays».

Le long chemin vers l’intégration

«Gastarbeiter» (travailleurs hôtes), «Fremdarbeiter» (travailleurs étrangers): la terminologie est claire. L’étranger – surtout l’Italien à l’époque – est bienvenu pour travailler, mais pas plus. A Rome pourtant, on ne l’entend pas de cette oreille. En 1964, cédant à la pression constante de l’Italie, la Suisse finit par concéder la possibilité de transformer après un certain nombre d’années le permis de saisonnier en permis annuel. 

La même année est lancée à Zurich la première initiative populaire «contre l’emprise étrangère», qui sera retirée avant d’être soumise au vote. La deuxième arrive en 1970, portée par le député de l’Action nationale James Schwarzenbach. Elle veut limiter le nombre d’étrangers à 10%. Elle sera refusée, par 54% des voix. Et les suivantes (1974 et 1977) le seront encore plus nettement. Entre temps, le gouvernement a instauré une Commission fédérale des étrangersLien externe, qui préconise intégration et naturalisations accélérées.

«On commence à admettre que ces gens font partie de notre société, qu’ils ne repartent pas et qu’une deuxième génération est en train de naître. C’est vraiment le point de départ de la politique d’intégration», relève Sandro CattacinLien externe, sociologue à l’Université de Genève, qui s’est beaucoup penché sur les questions liées à la migration.

Après la vague xénophobe des années 70, la gauche contre-attaque avec une proposition de supprimer le statut de saisonnier, qu’elle juge inhumain. Mais son initiative, intitulée «Etre solidaires» est balayée en 1981 par presque 84% des votants. Il faudra attendre 2002 et l’entrée en vigueur de l’accord de libre circulationLien externe entre la Suisse et l’UE pour voir disparaitre le permis de travail saisonnier. En 1985, 1993 et 1995, les Suisses ont encore refusé trois initiatives visant directement à limiter l’immigration.

Libéralisme et frontières

Défendre l’économie et vouloir limiter l’immigration – dont l’économie a justement besoin: la politique de la droite conservatrice n’est-elle pas contradictoire? Pas pour le député UDCYves Nidegger, qui rappelle que «parmi les adeptes de l’économie libérale, il y a toujours eu deux droites dans ce pays: une qui aime les paysans et les frontières, et une qui aime l’industrie d’exportation et pas les frontières. Depuis 100 ans, elles sont à la limite de la rupture quand on parle de frontières, mais elles s’entendent très bien quand il s’agit de contrer la soviétisation du droit suisse voulue par la gauche. Donc, on peut très bien être adepte du libéralisme et aimer les frontières».

Quant au succès de l’initiative du 9 février 2014, l’élu l’explique par le fait que «les autres ont été votées à l’époque des contingents. Alors qu’ici, nous sommes en régime de libre-circulation, et les gens ont vu quelque chose qu’ils n’avaient jamais vu avant. Avec les contingents, les gens ne venaient que pour travailler. Maintenant, ils viennent avec leurs familles et cela fait deux fois plus de monde».

«Entreouverture»

«On peut dire que sur cette période, aucune initiative véritablement restrictive n’a été acceptée, résume Etienne Piguet. Mais symétriquement, aucune initiative véritablement pro-immigrés n’a non plus été acceptée. On a voulu l’immigration, on l’a recrutée, en grande partie pour des motifs économiques, mais en même temps, on a toujours voulu freiner. C’est pour ça que je parle d’’entreouverture’».

Pour Sandro Cattacin, si la Suisse des villes semble aujourd’hui en majorité bien vivre avec l’immigration, il reste une frange de la population qui cultive encore le réflexe de fermeture. Mais celui-ci a évolué au fil des décennies: «Le discours xénophobe des années 60-70 ne portait pas, comme aujourd’hui, sur les cultures, mais sur le maintien de ce qui fait la beauté du pays. Schwarzenbach était un romantique, un vert, très orienté nature. Et à son époque, la Suisse a vécu un bétonnage accéléré, un peu comme ce qui arrive aujourd’hui dans les pays de l’Est de l’Europe. Et quand ça va trop vite, on crée des problèmes d’orientation chez les gens, qui réveillent les réflexes conservateurs».

Une première

Alors comment expliquer le vote du 9 février 2014? Ce jour-là, les Suisses acceptent (de justesse) l’initiative de l’UDC (droite conservatrice) contre l’immigration de masseLien externe. Laquelle prescrit d’introduire des quotas d’immigration, au mépris de la libre-circulation.

«Un cas intéressant, analyse Sandro Cattacin. Parce que la majorité des initiatives précédentes, qui étaient ouvertement xénophobes, ont fait à peu près le même score: 60-40 en faveur du non. Mais il y a un 20% en gros de l’électorat qui est prêt à basculer vers la xénophobie si cela n’affecte pas son bien être ni son portemonnaie. On l’a vu avec l’interdiction des minarets, et on verra la même chose avec l’interdiction de la burka».

«Par contre, l’initiative du 9 février a des conséquences économiques importantes, et elle a quand même réussi à rallier une partie de ce 20%, poursuit le sociologue. Cela vient d’une confusion dans la tête des gens, qui ne savaient pas bien sur quoi on votait vraiment. On a vu par exemple les Verts tessinois soutenir l’initiative, animés par un réflexe écologique anti-européen. Et cela a suffi pour basculer vers le oui et créer ces problèmes, dont on ne sait pas comment sortir».

Etienne Piguet, non plus n’a pas de solution miracle pour résoudre la contradiction entre quotas et libre circulation. Mais pour lui, la limitation devrait pouvoir prendre «une forme extrêmement light, comme une clause de sauvegarde qui serait destinée à ne pas être activée». En tout cas pour l’immigration européenne. Par contre, il prévoit des restrictions plus sévères pour les ressortissants du reste du monde, et particulièrement les requérants d’asile.

«Donc en gros, conclut le géographe, la Suisse va essayer de conserver autant de liberté que possible vis à vis de l’UE, et resserrer les autres voies d’entrée. Ce qui nous ramène à l’idée que c’est quand même la volonté de permettre à l’économie de trouver une main d’œuvre aussi facilement que possible qui reste le principe dominant de la politique migratoire de la Suisse». 

Championne du monde de l’immigration

Au cours de 60 dernières années, on peut estimer à plus de 6 millions le nombre d’immigrants entrés en Suisse. Beaucoup sont repartis, mais la Confédération a connu, relativement à sa taille, une immigration durable largement supérieure à celle de la plupart des pays du monde. A fin 2014, la Suisse comptait près de 2 millions d’étrangersLien externe sur 8,2 millions d’habitants.

La majorité de la population étrangère établie en Suisse est d’origine européenne, et composée en particulier de citoyens italiens (15,3%), allemands (14,9%), portugais (13,1%) et français (5,8%), selon les chiffres 2014 de l’Office fédéral de la statistique. Plus de la moitié des Européens ayant émigré en Suisse à la faveur de la libre circulation des personnes sont titulaires d’une formation supérieure. Mais nombre d’entre eux occupent également des emplois moins qualifiés dans la construction, le tourisme ou la santé.

Si l’on excepte des cas très particuliers comme les monarchies pétrolières du Golfe, des petits pays d’accueil massif de réfugiés (Jordanie, Liban) ou des cités-Etats comme Singapour ou le Luxembourg, la Suisse se trouve, selon les chiffres de l’OCDE pour la période 2005-2009 au premier rang des pays d’immigration, avec 16,5 entrées par année pour 1000 habitants. Elle devance de peu l’Irlande (16,3) et l’Espagne (16), mais de beaucoup l’Autriche (11,1), l’Australie (9), le Canada (7,6) le Royaume-Uni (7,3), l’Allemagne (7), l’Italie (4), les Etats-Unis (3,8) ou la France (2,1).

Si les Etats-Unis (pays pour qui l’immigration fait figure de mythe fondateur) n’avaient accueilli aucun étranger depuis 1950, la population y serait aujourd’hui inférieure de 15%. Par contre, dans les mêmes conditions, la Suisse (qui ne s’est jamais définie comme terre d’immigration) aurait une population inférieure de 33%.

(source: «Immigration et intégration en Suisse depuis 1945: les grandes tendances», Etienne Piguet, Université de Neuchâtel / Office fédéral de la statistique)