Remous autour d’un accord migratoire méconnu entre la Suisse et la Chine

Ajustement des drapeaux suisse et chinois avant une rencontre bilatérale à Pékin en janvier 2016. Keystone / Mark Schiefelbein / Pool

Plusieurs élus et ONG s’émeuvent d’un accord entre Berne et Pékin, qui autorise des agents chinois à séjourner en Suisse pour aider à identifier leurs compatriotes en situation irrégulière, en vue de leur expulsion. Cet accord est un outil qui facilite l’application de la loi, répondent ses défenseurs.

«Des fonctionnaires de dictatures brutales doivent-ils être autorisés à traquer leurs compatriotes en Suisse?» Cette question, posée par l’organisation Notredroit.chLien externe, résume la controverse qui a émergé en Suisse après la révélation par la NZZ am SonntagLien externe, le 23 août, d’un accord bilatéral jusqu’ici largement méconnu.

Conclu en décembre 2015 entre le Secrétariat d’Etat aux migrations (SEM) et son équivalent au Ministère chinois de la sécurité publique, le texteLien externe permet l’octroi d’un visa temporaire de deux semaines maximum à deux experts de l’administration chinoise. Leur rôle: aider le SEM à confirmer la nationalité et l’identité de ressortissants chinois soupçonnés de résider illégalement sur le territoire helvétique, en vue de leur renvoi.

La visite de ces agents chinois se fait sur invitation, et aux frais de la Confédération. Selon l’article de la NZZ, une seule délégation chinoise est à ce jour venue en Suisse en 2016. A la suite de son passage, 13 personnes ont été expulsées.

Le contenu de l’accord dans le détail

Berne et Pékin ont signé l’accord «afin de renforcer la collaboration bilatérale dans la lutte contre la migration irrégulière», indique en préambule le texte consulté par swissinfo.ch. «La partie suisse envoie une invitation à la partie chinoise» pour que deux experts du Ministère chinois de la sécurité publique puissent séjourner en Suisse pendant deux semaines au maximum. «Les experts chinois sont invités sans statut officiel», poursuit le texte.

Une fois en Suisse, «les experts interrogeront les prétendus citoyens chinois» afin «d’évaluer la vraisemblance de leur nationalité». A la fin de leur mission, les fonctionnaires doivent remettre aux autorités suisses un rapport présentant les résultats de chaque interrogatoire.

Plus loin dans le document, il est mentionné que «les deux parties peuvent également convenir de renforcer leurs échanges dans les domaines de la migration» et du contrôle aux frontières. Enfin, un point complet est dédié à la question de la protection des données. «Les données personnelles ne peuvent être utilisées que pour les objectifs prévus par l’accord», est-il précisé.

Une annexe au document détaille encore les conditions d’accueil des fonctionnaires chinois. On apprend ainsi que le SEM prend en charge 200 francs par jour de mission pour chaque expert, les vols directs Chine-Suisse en classe économique, les visas, l’hébergement, le matériel de travail, les assurances maladie/accident et la protection personnelle des agents pendant leur mission sur le sol de la Confédération.

Si le document fait seulement parler de lui maintenant, c’est parce que personne ou presque n’en avait connaissance. Puisqu’il s’agit d’un accord technique et pas d’un traité international à proprement parler, il a pu être signé en toute discrétion et n’a jamais été publié dans le Recueil systématique du droit fédéral – car il n’avait pas à l’être, d’après le SEM. Sa mise en lumière intervient à quelques mois de son échéance. La décision de le reconduire, ou non, sera prise à la fin de l’année.

Une pratique «dans l’intérêt de la Suisse»

Invité ces derniers jours à s’expliquer, le Secrétariat d’Etat aux migrations défend sa pratique, qu’il juge nécessaire pour accomplir son rôle de renvoi des étrangers en situation irrégulière. Les fonctionnaires chinois «mènent des entretiens avec les personnes qui ont été légalement expulsées et qui doivent quitter la Suisse», a indiqué dans un e-mail à swissinfo.ch le responsable de la communication du SEM, Daniel Bach.

«Il s’agit uniquement des personnes qui ont reçu une signalisation juridiquement contraignante», a-t-il souligné. Les accords de réadmission de ce type «sont conclus à la demande de la Suisse parce qu’ils sont dans l’intérêt de notre pays», a ajouté le porte-parole.

«Le fait est que les personnes qui ont été légalement expulsées et qui séjournent illégalement en Suisse devraient quitter notre pays. L’alternative serait qu’ils continuent à vivre ici – sans droit de séjour». Et de préciser que cette coopération en matière d’identification serait même possible sans accord formel, sur la seule base juridique de la loi sur l’asileLien externe et de la loi sur les étrangers et l’intégrationLien externe.

Une externalisation de la politique migratoire?

Berne a conclu des accords similaires avec une soixantaine d’autres Etats, dont des pays où la question du respect des droits humains est également sensible (Turquie, Russie, Philippines, Algérie…). La majorité de ces arrangements font partie d’accords de réadmissionLien externe officiels, actuellement au nombre de 48, dont certains sont valables pour plusieurs pays.

Titulaire de la chaire de droit européen et droit européen des migrations à l’Université de Fribourg, Sarah Progin-Theuerkauf voit dans de tels accords la manifestation d’une politique migratoire à la fois toujours plus restrictive et toujours plus externalisée. «Pour se débarrasser d’un maximum de personnes tout en gardant les mains propres, on est prêt à déléguer la question à des pays tiers, pas toujours très démocratiques. Mais en tant qu’Etat qui finance, on a quand même une responsabilité», a-t-elle résumé.

Sarah Progin-Theuerkauf a par ailleurs confié à swissinfo.ch avoir elle aussi découvert l’existence de ces accords par voie de presse. La professeure estime que cela pose un problème de transparence «pour des décisions qui ont une telle portée politique».

Le secrétaire d’Etat aux migrations Mario Gattiker s’est présenté il y a dix jours devant la Commission de politique extérieure du Conseil national (Chambre basse du Parlement). Le député PLR vaudois Laurent Wehrli, qui en est membre, a trouvé ses explications convaincantes.

S’il concède avoir été interpellé dans un premier temps, le parlementaire estime que les accords de réadmission sont nécessaires pour faire appliquer la loi sur le renvoi des étrangers, notamment criminels, et donc la volonté du peuple.

«Il faut une organisation, et je préfère qu’elle soit cadrée au travers d’un accord» qui «fixe un système et des modalités», a-t-il expliqué. Le député se dit donc favorable à une reconduction de l’accord, mais «le Conseil fédéral doit être attentif à ce que les droits humains soient garantis».

Inquiétudes quant au sort des personnes renvoyées

C’est là le principal point de crispation, la Chine étant régulièrement critiquée pour ses violations des droits humains. La répression du mouvement pro-démocratie à Hong KongLien externe ou les révélations concernant le sort de la minorité ouïghoureLien externe en sont des exemples récents. «La situation s’est aussi fortement durcie et aggravée ces derniers mois sur le plan de la politique intérieure, avec davantage de surveillance et de répression des dissidents», explique Angela Mattli, responsable de campagne minorités et discrimination de la Société pour les peuples menacés.

Dans la foulée des révélations de la NZZ, Fabian Molina (SP, ZH) et Sibel Arslan (Verts, BS), tous deux membres de la Commission de politique extérieure (CPE) du National, ont réclamé que soit mis fin au contrat.

Jugeant l’accord «extrêmement problématique», Amnesty International soutient leur démarche. Pour l’organisation de défense des droits humains, «le suivi des risques n’est pas assez sérieux pour permettre sa prolongation», a déclaré la porte-parole Nadia Boehlen à swissinfo.ch.

Le Secrétariat d’Etat aux migrations assure que «seules les personnes pour lesquelles [il] est arrivé à la conclusion qu’elles ne sont pas menacées dans leur pays d’origine, et peuvent y retourner, sont interrogées» – ce qui exclut les minorités persécutées tibétaine et ouïghoure.

Le SEM précise également que les experts chinois ne reçoivent que les informations pouvant les aider à l’identification, mais aucun renseignement lié à une procédure d’asile, une procédure pénale, ni sur les raisons pour lesquelles les personnes interrogées ont quitté la Chine.

Amnesty International s’inquiète toutefois du traitement qui pourrait être réservé en Chine aux personnes renvoyées ayant caché leur identité et/ou nationalité, par exemple. «Sur ce point, la réponse du SEM n’est pas suffisante. Aucune analyse de risque ne semble avoir été faite et aucun monitoring n’est effectué dans le pays d’origine», a expliqué Nadia Boehlen.

La Société pour les peuples menacés, représentée au Conseil des Etats par sa présidente Lisa Mazzone (GE/Verts), réclame un suivi et que chaque accord de réadmission soit assorti de garanties qui permettraient de limiter l’application dans des situations où ces droits fondamentaux ne sont pas respectés. Une positionLien externe partagée par l’association Notre Droit.

A ce stade, la décision de renouveler ou non l’accord n’a pas été prise. «Nous allons discuter d’une éventuelle prolongation avec les autorités chinoises et nous prendrons ensuite une décision», a indiqué le SEM.

Le thème pourrait encore faire parler de lui pendant la session parlementaire d’automne. Quelle que soit la tournure que prendra le débat, le Département fédéral de justice et police (DFJP) se passera de l’aval du Parlement s’il veut reconduire cet accord technique. Mais la décision ne sera sûrement pas aussi discrète qu’il y a cinq ans.