Sommets États-Unis-Russie: de fortes tensions, des résultats mitigés

La sécurité en Europe était au sommet de l'agenda lors de la rencontre entre le premier ministre soviétique Nikolai Bulganin (accompagné par le premier secrétaire Nikita Khrouchtchev, qui n'est pas sur la photo), le président américain Dwight Eisenhower et les premiers ministres français Edgar Faure et britannique Anthony Eden à Genève en juillet 1955. Keystone / Str

Comme les deux précédentes rencontres entre les dirigeants américains et soviétiques à Genève en 1955 et 1985, le sommet entre Joe Biden et Vladimir Poutine pourrait simplement servir à maintenir la fenêtre de dialogue ouverte: laisser une chance à la diplomatie.

Le sommet Biden/Poutine qui se tiendra mercredi à Genève entend «restaurer la prévisibilité et la stabilité entre les États-Unis et la Russie», indique la Maison Blanche, alors que les tensions entre les deux pays s’élèvent à un niveau jamais vu depuis la Guerre froide, selon les experts. L’ingérence russe dans les élections américaines de 2016, les cyberattaques telles que le piratage de l’entreprise SolarWinds l’an dernier aux Etats-Unis et l’emprisonnement d’opposants par les autorités russes ont creusé les divisions.

Mais c’est la sécurité européenne, plus urgente encore, qui sera au centre des discussions. L’annexion de la Crimée par la Russie en 2014 a envenimé les relations du pays avec l’Occident. Le renforcement militaire de Moscou le long de la frontière ukrainienne il y a trois mois a été considéré par les États-Unis et ses alliés européens comme une provocation et une preuve de l’agression russe dans la région.

La sécurité européenne figurait également à l’ordre du jour de la première conférence entre les États-Unis, l’Union soviétique, la Grande-Bretagne et la France après la guerre, en juillet 1955, à Genève. L’Allemagne de l’Ouest venait d’adhérer à l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN), une alliance politico-militaire créée quelques années auparavant pour contrer l’expansionnisme soviétique notamment.

Le problème de l’OTAN

«L’adhésion de l’Allemagne de l’Ouest à l’OTAN a suscité de vives tensions en Europe», relève Jussi Hanhimaki, professeur d’histoire et de politique internationale à l’Institut de hautes études internationales et du développement de Genève. L’URSS a riposté en 1954, en signant un traité d’assistance mutuelle avec les pays d’Europe de l’Est, le Pacte de Varsovie.

Alors que ce texte a disparu avec la chute de l’Union soviétique, l’OTAN a accueilli, depuis la fin de la Guerre froide, les anciens pays communistes d’Europe centrale et orientale, en excluant explicitement la Russie. «Cet élargissement signifie que la Russie est encerclée», souligne Jussi Hanhimaki. Une situation qui explique certaines des actions de politique étrangère du Kremlin, notamment l’annexion de la Crimée et son «intimidation» des pays voisins.

Les discussions récentes sur l’adhésion de l’Ukraine et de la Géorgie à l’Alliance transatlantique constituent un point sensible dans les relations entre l’Occident et la Russie. «Ces pays sont les joyaux de la couronne de l’ancien empire – la ligne rouge que l’Occident franchirait aux yeux de la Russie [s’ils rejoignaient l’OTAN]», soulève Henrik Larsen, chercheur principal au Centre d’études sur la politique de sécurité de l’École polytechnique fédérale de Zurich.

Portes ouvertes et «ciel ouvert»

En 1955, on espérait que les désaccords entre Est et Ouest pourraient être surmontés. Avec la mort de Staline en 1953, la diplomatie pour atténuer les tensions de la Guerre froide semblait soudain possible.

Bien que les Soviétiques aient accepté un texte sur la réunification allemande qui faisait même référence à des élections libres, le sommet de Genève n’a pas résolu les dissensions. L’adhésion de l’Allemagne de l’Ouest à l’OTAN reste une pierre d’achoppement. Les événements ultérieurs, comme la crise du canal de Suez et l’intervention soviétique en Hongrie un an plus tard, ont encore réduit tout espoir de «coexistence pacifique», doctrine que les Soviétiques venaient tout juste de formuler, précise Jussi Hanhimaki.

Selon l’expert, le résultat du sommet a néanmoins été d’ouvrir la porte à des rencontres régulières entre les deux parties: «La diplomatie n’était pas abandonnée, alors que c’était une source d’inquiétude au début de la Guerre froide.»

Nikita Khrouchtchev (à gauche), avec une partie de la délégation soviétique à Genève en 1955. A l’époque, il avait rejeté la proposition de Dwight Eisenhower d’un accord sur le « ciel ouvert », qui serait réactivé plus tard par les Américains. Keystone

Le sommet s’est révélé important également, car il a ouvert la voie au concept de «ciel ouvert», introduit par le président américain Dwight Eisenhower. Bien que son homologue soviétique, Nikita Khrouchtchev, ait rejeté l’idée d’un accord permettant une surveillance aérienne mutuelle de leurs installations militaires, le président américain George Bush l’a relancée à la fin des années 1980. Avec, pour résultat, le traité «Ciel ouvert» de 1992, un traité visant à renforcer la confiance mutuelle, ratifié par les États-Unis, la Russie et plus de 30 autres pays. Ce fut «un important accord marquant une phase de détente avant la fin de la Guerre froide», selon Henrik Larsen.

Contrôle des armes nucléaires

En 1985, les dirigeants sont à nouveau réunis à Genève. Il est question cette fois-ci de la prolifération nucléaire. Les États-Unis et l’Union soviétique sont les deux principaux acteurs, en raison de l’importance de leur arsenal.

«D’une part, [la course aux armements] a perpétué le conflit entre les deux pays, ce sentiment de danger [de guerre], mais elle les a, d’autre part, obligés à s’engager régulièrement pour limiter le potentiel de guerre nucléaire», développe Jussi Hanhimaki.

Américains et Soviétiques se sont rencontrés à plusieurs reprises avant que les yeux du monde ne se tournent vers Mikhaïl Gorbatchev et Ronald Reagan en novembre 1985. Gorbatchev, qui venait de prendre la tête du parti communiste de l’Union soviétique, était «favorable à une diplomatie ouverte», d’après Jussi Hanhimaki. Bien qu’étant un anticommuniste convaincu, Reagan était, pour sa part, prêt à s’asseoir à la table des discussions pour éviter une guerre nucléaire, qu’il considérait comme la plus grande menace à laquelle le monde était confronté.

«Comme en 1955, les parties n’étaient pas vraiment d’accord sur quoi que ce soit, sauf sur le fait de maintenir des contacts de haut niveau et de se revoir», déclare le professeur. Le sommet de 1985 a ouvert la porte à des négociations sérieuses entre les deux superpuissances pour réduire leur arsenal nucléaire, une demi-décennie seulement avant la fin de la Guerre froide.

Si le contrôle des armes nucléaires demeure à l’ordre du jour en 2021, c’est parce que la Russie et les États-Unis possèdent toujours l’un des plus grands arsenaux du monde. Une question qui continue de les obliger à s’asseoir à la table des négociations, selon M. Hanhimaki. Lors du sommet, Joe Biden devrait travailler sur ce que M. Larsen appelle le «réchauffement local», à savoir la stabilité stratégique et la réduction des risques en renforçant les accords existants pour éviter que les deux pays n’«entrent en guerre».

Ils ne s’appuieront toutefois pas sur le traité «Ciel ouvert». Quelques jours seulement après l’annonce du sommet de Genève de 2021, les Etats-Unis ont déclaré qu’ils ne réintégreraient pas cet accord (après le retrait en 2020 par l’administration Trump) en raison de violations des termes par la Russie. Depuis, cette dernière a, elle aussi, déclaré vouloir abandonner ce traité.

La Chine en arrière-plan

Au-delà de la sécurité, le sommet relève également d’une question d’image: «Se réunir pour être vu en train de se réunir», fait remarquer M. Hanhimaki. M. Larsen abonde dans le même sens: «Joe Biden veut montrer qu’il prend ses distances par rapport à [son prédécesseur, Donald] Trump, qui a fait preuve de peu d’intérêt pour le leadership international.»

Avant sa visite à Genève, le président américain a rencontré les pays du G7 et les alliés de l’OTAN à Londres et à Bruxelles. Joe Biden adresse ainsi un message à Vladimir Poutine selon lequel il est «le leader du monde libre», pointe M. Larsen.

A l’ordre du jour également à Genève, les droits humains. Mais l’objectif ne sera pas de corriger les agissements du Kremlin. «Poutine ne va pas libérer [l’opposant Alexei] Navalny de prison», signale M. Larsen. Il s’agira de montrer aux Américains et aux alliés des États-Unis que cette question le préoccupe.

Vladimir Poutine nourrit d’autres ambitions. Selon M. Larsen, «un dirigeant russe ne manquerait jamais une occasion de rencontrer le président américain. C’est une question de prestige pour montrer que les deux chefs d’État sont au même niveau», même si ce n’est pas le cas économiquement et en termes de leadership mondial. C’est aussi l’occasion d’exacerber les tensions entre les deux pays, ce qui joue en faveur de Poutine sur le plan intérieur, note M. Hanhimaki.

Aujourd’hui, le plus grand rival des États-Unis est la Chine. Joe Biden lui-même a déclaré que le sommet montrerait à la puissance asiatique que les États-Unis sont de retour sur la scène internationale.

D’après les analystes, le voyage en Europe de Joe Biden a pour principal objectif de rallier les démocraties occidentales dans sa compétition avec la Chine. Si celle-ci a vanté ses bonnes relations avec la Russie, les deux pays ne sont toutefois pas alliés et Moscou n’a aucun intérêt à se rapprocher de la Chine, ou de l’Occident, affirme M. Larsen.

«Il y a des domaines où [la Russie et la Chine] ne sont pas alignées», ajoute le chercheur. «Il n’existe pas de confiance naturelle entre elles.»

Selon M. Larsen, le président américain voudra définir «des modalités de vie» entre la Russie et l’Occident: «Peut-être Joe Biden pourra-t-il convaincre Vladimir Poutine de réduire les cyberattaques et l’ingérence dans les élections aux États-Unis et dans d’autres pays démocratiques», en échange d’une promesse de réduire les sanctions existantes contre Moscou, par exemple. Mais, d’après M. Hanhimaki, Vladimir Poutine résistera à l’envie de céder sur trop de points, de crainte de compromettre son emprise en Russie.

Reste que le principal point litigieux, la démonstration de force à la frontière ukrainienne, risque de ne pas être résolu à Genève, selon M. Larsen et M. Hanhimaki. Comme en 1955 et 1985, le sommet pourrait tout au plus contribuer à maintenir ouverts les canaux de communication.

«Les deux dirigeants tiendront autant que possible un discours civilisé qui, avec le temps, pourrait rendre les relations plus courtoises, du moins en apparence», conclut M. Hanhimaki.

(Traduction de l’anglais: Zélie Schaller)